martes, 27 de agosto de 2013

La persona humana y sus derechos

Concepción clásica de los derechos humanos:

            Cuando se habla de concepción clásica de los derechos humanos, por una inferencia natural del espíritu, se tiende a creer que se hace alusión al concepto que acerca de los derechos individuales existía en la antigüedad clásica.
            Lo que se llama concepción clásica surgió en época más reciente, alcanzando su expresión principal en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de la Revolución Francesa de 1789.
            En cambio, en la antigüedad clásica existía una concepción muy diversa a la de hoy con respecto a la situación que ocupa el individuo en relación al Estado, punto neurálgico de este tema.
            El postulado fundamental, esencial en toda concepción de derechos individuales, sea clásica o moderna, radica en sostener que todo ser de la especie humana, por su sola calidad de tal, tiene un núcleo de derechos que configura un reducto en el cual no puede penetrar la acción del Estado.
            En la antigüedad existía una concepción que hoy llamaríamos “totalitaria” respecto del poder del Estado. Ni en la práctica ni en la doctrina se concebían  restricciones a esa autoridad, que podía intervenir en todos los aspectos de la vida de sus súbditos. Cabía afirmar que nada de lo humano, de lo propio del individuo, le era ajeno o indiferente.
            La formulación más extrema de esta posición se encuentra en la República de Platón. Para este filósofo, el Estado podía intervenir aun respecto de instituciones privadas, como la familia y la educación de los hijos y controlar la expresión del pensamiento, sometida a la autoridad del Estado.
            Hay autores que han sostenido que su punto de partida es el cristianismo, sobre todo por aquella frase del Evangelio: “Dad al César lo que es del César y  a Dios lo que es de Dios”. Hay quienes interpretan esta frase en el sentido de señalar la existencia de un campo de actividad humana que nada tendrá que ver con el César, que escapará por el completo a la acción del Estado: este aspecto se referiría a las relaciones del hombre con la divinidad, para lo cual existiría una absoluta libertad de conciencia y de opinión.
            Si bien puede aceptarse que esta concepción de la libertad religiosa fue defendida por el Cristianismo en su primera época, tal tendencia evolucionó hasta desaparecer, a medida que el Cristianismo se fue imponiendo y llegó a ser la religión dominante. San Agustín preconizaba la necesidad de convertir por la fuerza a los herejes, en su propio bien.

Origen de la concepción clásica según Jellinek:

            Según la tesis sustentada por Jellinek, es en el proceso de la reforma religiosa donde se encuentra el origen de la concepción clásica de los derechos individuales.
            Señala este autor que la posición fundamental de los reformistas con respecto a las creencias religiosas y la situación de cada individuo frente a la Iglesia, era sustentar que cada uno tenía facultades para interpretar por sí los textos sagrados.
            Es sin duda cierto que la libertad de conciencia en materia religiosa fue históricamente el primero de los derechos fundamentales. La religión es algo individual: como cosa suprema y absoluta se convierte en asunto propio del individuo, donde no debe ni puede intervenir el Estado.
            El argumento histórico que hace Jellinek para fundamentar esta doctrina del origen protestante de las libertades individuales, radica en observar que los puritanos, cuáqueros y demás sectas disidentes que se trasladaron al Continente americano y fundaron allí las colonias, que dieron lugar más tarde a los Estados Unidos, dictaron “Cartas de Establecimiento” donde aparece consagrada la idea de una completa libertad de conciencia.
            Surgió así, limitada primero en su objeto pero luego ampliada la idea de un derecho del individuo que no proviene del Estado, que éste no atribuye, sino que es anterior y superior a él. Y aquí radica toda la filosofía del liberalismo.
            Jellinek hace notar la filiación indudable que existe entre estos pactos de fundación de las colonias americanas y las declaraciones de derechos que hacen éstas más tarde, al independizarse Inglaterra.
            Merece destacarse entre ellas la de 1776 redactada por Jefferson, donde se declara: “Consideramos como incontestables y evidentes por sí mismas, estas verdades: Que todos los hombres son creados iguales, que son dotados por su Creador de ciertos derechos inalienables, que entre éstos están la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad: que para garantizar estos derechos, se instituyen entre los hombres los gobiernos que derivan sus poderes legítimos del consentimiento de los gobernados.”
            Esta declaración de derechos, traducida al francés por Franklin y llevada por Lafayette a Francia, constituye el antecedente directo, dice Jellinek, de la Declaración de Derechos del 89 y para demostrar esta afirmación hace un examen paralelo de la declaración francesa y la americana, donde se pone en evidencia el indudable parentesco que existe ente ellas.

Tesis francesa de Boutmy sobre el origen de la concepción clásica:

            Boutmy sostiene que el origen y la filiación intelectual de la declaración francesa deben encontrarse en Rousseau y en los enciclopedistas y otros autores franceses contemporáneos de Rousseau.
            Esta tesis es desechada hoy de modo radical incluso por autores de la misma nacionalidad, como Duguit, por ejemplo. Este ha demostrado que Rousseau era partidario de un régimen de gobierno democrático pero autoritario, que incluso impusiera por la fuerza sus convicciones a los descreídos y los excluyera de su seno si no se convierten al ideal democrático que él propone. No es partidario de los derechos individuales sino de gobierno por la voluntad general, que se debe imponer a todos.
            No hay libertad de pensamiento, pues la característica de este derecho radica en reconocerlo incluso por las posiciones equivocadas o contrarias a aquellas predominantes. Mal puede ser Rousseau, entonces, fundador del jacobinismo, el inspirador  de la concepción de los derechos humanos.

A doctrina contractualista:

            Si algún autor contractualista es el padre espiritual de la concepción clásica de los derechos humanos, ese autor, es Locke. Para él el contrato social no implica la omnipotencia estatal, como sostenía Hobbes, sino que los hombres se habrían reservado ciertos derechos anteriores al Estado, inalienables e indestructibles, que éste debía respetar. La cesión del contrato estaba condicionada por la observancia por el Estado de esta finalidad limitada a su autoridad.
            Combinando estas dos tesis, cabría decir que la fuente ideológica que ha dado contenido a las declaraciones de derechos está en los autores de la escuela del Derecho Natural, principalmente en Locke; el origen de la forma escrita de esas declaraciones deriva de las colonias inglesas de Norteamérica.




Las declaraciones inglesas:

            Es cierto que existieron también declaraciones inglesas, especialmente en el Bill of Rights que enuncia las transgresiones contra esos derechos cometidas en el pasado por los reyes de Inglaterra y hace prometer a Guillermo de Orange y a María que no incurrirán en esas mismas violaciones.
            Estas declaraciones francesas y norteamericanas – en especial la primera, son protestas contra toda tiranía, en nombre de las leyes permanentes de la humanidad, y pretenden trazar una frontera definitiva entre el Estado y el individuo. En particular la francesa constituye una declaración racionalista, apriorística, válida para el género humano, con vigencia en toda época y lugar, dotada de vocación universal. Los hombres de la Revolución Francesa se dirigieron, no sólo a los franceses, sino a todos los hombres, proclamando sus principios al mundo y para el mundo, en nombre de las más universal de todas las cosas; la razón humana. La Revolución hizo de estos principios un artículo de exportación que se difundió por todas partes e influyó en la revolución independentista de América Latina, que luego incorporó esos derechos en la parte dogmática de sus Constituciones.

La concepción clásica de 1789:

            La Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789 es, pues, el catecismo del régimen liberal. En ella se encuentra expresada la concepción clásica de los derechos humanos.
            Sus rasgos característicos son:

1)    Afirmar de modo apodíctico la existencia de facultades jurídicas de todo ser humano, en las cuales ni el Estado, ni tampoco otro individuo, puede intervenir. El Estado tiene la obligación de respetarlas y hacerlas respetar y en esto consiste toda su misión.
2)    Esas facultades o derechos son naturales, anteriores y superiores al derecho positivo.
3)    Son inalienables e imprescriptibles, ya que si se reconociera su prescripción podría argumentarse que los seres humanos habrían perdido esos derechos, pues los monarcas los habían ejercido en su provecho durante largo tiempo.
4)    Una cuarta característica es el énfasis que se pone en los derechos de contenido económico que interesaban fundamentalmente a la burguesía, es decir, a la clase social que accedió al poder con la Revolución Francesa: el derecho de propiedad y la libertad de comercio e industria. Por eso la declaración de 1789 proclamó el carácter sagrado del derecho de propiedad individual, que estaba entonces constreñido por restricciones provenientes de la época feudal, y afirmó la libertad de comercio e industria, fuente de la propiedad que estaba afectada por el régimen de las corporaciones medievales.

Ampliación del elenco de derechos: los derechos grupales:

            La concepción clásica de los derechos humanos, tal como se formuló en 1789, concibe al hombre como una unidad aislada y bastante a sí misma.
            Esta manera de considerar al individuo es irreal, porque el hombre no actúa en la vida de relación aislado, como una unidad que se baste a sí misma sino que tiene necesidad de vincularse como otros hombres y actuar en forma conjunta.
            Un hombre aislado no puede desarrollar una obra que abarque un período mayor de cuarenta o cincuenta años, que es el plazo máximo de su actividad eficaz; para tareas más duraderas tiene necesidad de asociarse, de manera que esa empresa pueda sobrevivir a los fundadores y participantes de la misma. No sólo está limitado el hombre en cuanto al tiempo, sino también en función de su fuerza o capacidad realizadora; razón por la cual tiene necesidad de actuar juntamente con otros hombres. Por eso se ha dicho que el hombre es un ser débil, que no puede hacer mucho bien, ni mucho mal, sino asociándose.
            La concepción clásica de los derechos humanos, que consideraba al individuo como una unidad aislada, no bastaba entonces para asegurar su libertad de trabajo, de pensamiento, de opinión y, en fin, todas las libertades.
            Un ejemplo de ello es la libertad de reunión, en virtud de la cual el hombre tiene la facultad de celebrar una asamblea con sus semejantes, aunque de carácter pasajero. Otra es la libertad de asociación que es una forma más estable que la anterior, ya que la asociación ha sido descrita como una reunión que dura, que permanece, y por la cual se forma una entidad capaz de desarrollar una acción continuada.
            Estos derechos no figuraban en la declaración de 1789, porque se temía entonces que estas instituciones, en vez de fortalecer la situación de individuo frente al Estado, sirvieran para limitarlo en sus libertades.
            Un ejemplo de ello es la libertad de reunión, en virtud de la cual el hombre tiene la facultad de celebrar una asamblea con sus semejantes, aunque sea de carácter pasajero. Otra es la libertad de asociación, que es una forma más estable que la anterior, ya que la asociación ha sido descrita como una reunión que dura, que permanece, y por lo cual se forma una entidad capaz de desarrollar una acción continuada.
            Estos derechos no figuraban en la declaración de 1789, porque se temía entonces que estas instituciones, en vez de fortalecer la situación del individuo frente al Estado, sirvieran para limitarlo en sus libertades.
            Recién alrededor de 1900 se produce una importante evolución en la concepción clásica de los derechos individuales, cuando se reconocen expresamente en Francia las libertades de reunión y de asociación.

Concepción actual de los Derechos Humanos:

            Superando esa concepción que cabría llamar intermedia de los derechos, se llega a la concepción actual de los mismos, que presenta tres características que la diferencia de la concepción clásica.
            La primera de ellas tiene que ver con la conducta que se reclama del Estado. En la concepción clásica se exigía del Estado una función puramente pasiva: debía limitarse a respetar esos derechos y a asegurar la coexistencia de los mismos, sin intervenir en las actividades de los hombres. “No gobernar demasiado”.
            Los derechos enunciados en la concepción clásica constituían facultades inherentes al individuo, cuyas posibilidades sólo a él correspondían explotar. Respecto del Estado esos derechos no tenían otra virtud que la de ser inviolables. Eran derechos de carácter defensivo, que sobre todo procuraban un no hacer del Estado.
            En cambio , la primera de las características de la concepción actual es la de crear, al lado y sin perjuicio de estas obligaciones negativas, otras de carácter positivo , obligaciones de hacer que incumben al Estado, de manera que la persona humana adquiere derechos no a la abstinencia, sino a la acción del Estado.
            La primera diferencia entre estos nuevos derechos y los de cuño clásico ha sido  resumida en la oposición entre el derecho de ser, que define a éstos y el derecho de obtener que caracteriza a aquellos. Se imponen al Estado obligaciones positivas que crean derechos del individuo frente a él, de modo que el Estado no cumplirá ya su misión con abstenciones, sino con actividades.
            La segunda característica de la concepción actual es la de establecer limitaciones, en función de las necesidades sociales, a los derechos individuales de contenido económico que constituyeron la reivindicación por excelencia de la concepción clásica: el derecho de propiedad individual y la libertad de comercio e industria.
            De acuerdo con la concepción clásica el propietario podía hacer con su bien todo lo que quisiera: usar, gozar, abusar de él llegando incluso hasta poder destruir voluntariamente ese bien o dejarlo totalmente improductivo.
            En cambio, en la concepción actual el derecho de propiedad ha perdido su carácter imprescriptible e inviolable, su contenido se subordina a las exigencias legales de cada Estado.
            Ante la propiedad individual se han adoptado hoy diferentes actitudes. Para la tesis marxista la solución es la abolición de la propiedad privada de los medios de producción y a estatización de toda la economía. Pero esta solución ha demostrado en los hechos su ineficiencia por cuanto suprime un incentivo esencial para el trabajo individual y la productividad humana. Otra tendencia menos radical es concebir la propiedad como una función social, basada en el concepto de que la propiedad obliga; con esto se quiere significar que el ejercicio de ese derecho es limitado por una serie de restricciones que obligan al propietario a tomar en cuenta las necesidades sociales.
            Se procede a la nacionalización en aquellos casos en que los bienes de que se trata no pueden cumplir su función social sino arrebatándolos a la propiedad individual, o porque existe por ejemplo, un monopolio de hecho que abusa de los precios o porque se trata de riqueza naturales como los yacimientos petroleros. La soberanía permanente sobre los recursos naturales lo que en rigor no constituye un derecho individual sino de los pueblos.
            En cuanto a la libertad del comercio e industria se produce una evolución semejante, acentuándose las restricciones en función de exigencia de carácter social; por ejemplo se prohíben o reglamentan las industrias insalubres, se exige título profesional para determinadas actividades comerciales como la farmacéutica, etc.
            La tercera característica de la concepción actual de los derechos humanos consiste en la imposición paralela de ciertos deberes correlativos a los derechos nuevos que se reclaman del Estado, como el deber de cuidar la salud y asistirse en caso de enfermedad, de vigilar y educar a los hijos, haciendo obligatoria la enseñanza privada y media, agraria o industrial, por ejemplo. Para tener una idea de cómo va modificándose en el tiempo la concepción de los derechos humanos, puede señalarse la evolución experimentada en relación con el trabajo. En la concepción clásica, lo que aparece como acentuado es la libertad de trabajo. En la concepción clásica, lo que aparece como acentuado es la libertad de trabajo, es decir la supresión de las corporaciones y gremios que impedían al individuo dedicarse a determinada actividad económica. En lo que hemos llamado la concepción intermedia, alrededor de 1900 se autorizó la organización de sindicatos y coaliciones obreras y el derecho de huelga,  con un salario. En la concepción actual se tiende a reconocer al trabajo, es decir, a tener la oportunidad de ganarse la vida. Ese derecho al trabajo que reclamaban en 1848 los obreros franceses gritando “el derecho al trabajo dentro de una hora”, funcionaría a través de dos carriles:

a)    Mediante la obligación del Estado de establecer un orden social y no alcanzar un desarrollo económico que haga accesible las fuentes de trabajo a todos los seres en el mercado ocupacional.
b)    En su defecto, mediante prestaciones de desempleo, en el régimen del seguro social de paro, a fin de cubrir el riesgo de desocupación.

Los derechos civiles y políticos:

            Los derechos civiles son aquellos que se reconocen a todos los habitantes del país, sean ciudadanos o no, y comprenden la vida, el honor, la libertad en todas sus formas, la seguridad, la libertad de trabajo y la propiedad, así como el derecho a casarse y constituir una familia.
            Los derechos políticos son aquellos que consagran la participación de todos los ciudadanos en el gobierno del Estado, lo que llamaban los romanos el ius suffragi  y el ius honore, o sea el doble mecanismo de la elección y de la elegibilidad. Comprenden el derecho a seleccionar los gobernantes, a ser elegido a acceder a los cargos públicos.
            Los primeros se conceden a los habitantes en general, los segundos sólo a los ciudadanos; éstos se ejercen en forma colectiva, aquéllos se limitan a actos e intereses individuales.

Los derechos económicos, sociales y culturales:

            En la Carta del Atlántico, en la que el presidente Roosevelt fijó en 1941 los objetivos de la lucha contra los totalitarismos, se hablaba de cuatro libertades: libertad de culto, libertad de opinión, libertad de temor y libertad de necesidad. La palabra liberad está usada, respecto de los dos últimos casos, de manera impropia en nuestro idioma. Las dos primeras son verdaderas formas de libertad, pero en los otros dos se usa esa palabra inglesa free, no es libre, sino exento. Al hablar de libertad de necesidad se quiere decir que el individuo se encuentre exento, o libre de pasar necesidades. De manera muy sucinta se quiere significar que el Estado está obligado a proporcionar al individuo: trabajo, medios de subsistencia para él y su familia; jubilación, una vez que ha terminado su capacidad productivo; pensión cuando llegue a la vejez o en caso enfermedad; vivienda decorosa; cuidado de la salud, educación adecuada; etc.
            Se trata de un nuevo elenco de derechos, inspirados en los cambios políticos, sociales y económicos que hicieron evidente la insuficiencia de la concepción clásica, con su insistencia exclusiva en la propiedad y la libertad, que para los desposeídos se convertían en lo que se ha llamado la libertad de morirse de hambre.
            Se tiende así a lograr entre los individuos una igualdad de hecho que su libertad teórica es impotente para asegurar.
            Con ese fin se reconocen a los seres humanos ciertos derechos que se refieren a las condiciones en que se desarrolla el trabajo: una remuneración adecuada, limitación de la jornada obrera, descanso hebdomadario, vacaciones periódicas pagas, salubridad de usinas y talleres, protección de maternidad e infancia.

La seguridad social:

            La seguridad social ha sido como “el conjunto de medidas adoptadas por la sociedad con el fin de garantizar a sus miembros, por medio de una organización apropiada, una protección suficiente contra ciertos riesgos a los cuales se hallan expuestos”.
            Esos riesgos son la enfermedad, la vejez, el desempleo, la muerte, los accidentes ocupacionales, la maternidad, etc. Su protección y cobertura pueden organizarse respecto de todos los habitantes del Estado o sólo respecto a los asalariados.
            El objetivo del sistema de seguridad social es asegurar a los beneficiarios, en cualquier eventualidad y ante todo infortunio, derechos exigibles que les permitan con temor a mañana, que constituye el problema fundamental de la condición proletaria.
            Dentro del sistema de seguridad social, las jubilaciones y pensiones y la idea del pleno empleo constituyen los ejes de la previsión colectiva contemporánea.

domingo, 24 de marzo de 2013

El Gobierno (IV)


LOS PODERES Y LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES

            Mucho ha evolucionado la organización y estructura del Poder Ejecutivo, que ha sido unipersonal y fuertemente presidencialista en 1830; dividido en unipersonal y colegiado en 1917; unipersonal pero con posibilidades colegiadas y matices de parlamentarismo en 1934; colegiado integral bipartidista y retrocediendo en la tendencia hacia el parlamentarismo en 1952; unipersonal y presidencialista, aunque restableciendo nuevamente ciertos matices de parlamentarismo en 1967.

La Constitución de 1830:
            La Constitución de 1830 estableció un régimen de Ejecutivo unipersonal y presidencialista con estricta separación de poderes inspirado en el modelo norteamericano. Sin embargo a diferencia de la Constitución estadounidense, los ministros podían ser llamados a sala para recabarles informes. Estos Ministros eran simples secretarios del Presidente de la República.
            De este modo, el Presidente se transformó, por encima de los textos constitucionales, en el centro de la vida política del país. En cada departamento Juntas Económico-Administrativas, éstas actuaban bajo la influencia y presión de Jefes Políticos.

Constitución de 1917:
            La segunda etapa del proceso evolutivo de nuestras Constituciones fue el movimiento de reforma que culminó en la Constitución de 1917. Esta reforma tuvo como objetivo fundamental corregir el principal defecto de la experiencia presidencialista vivida durante el siglo XIX: la excesiva autoridad y el ejercicio abusivo de sus poderes por el primer magistrado. Fue fundamentalmente con ese objetivo que Batlle y Ordóñez lanzó la idea de un ejecutivo colegiado integral, dividiéndolo en dos centros de por: el Presidente de la República encargado de las relaciones exteriores, el orden interior y la seguridad externa y un Consejo Nacional de Administración.
            Otra de las formas de prevenir los abusos del poder presidencial que había constituido el “mal del siglo” bajo el imperio de la Constitución de 1830 fue dotar a la minoría del Poder Legislativo de ciertos poderes de contralor de la gestión del Poder Ejecutivo: un tercio de votos de la Cámara podía solicitar a los ministros que fueran a su seno para dar explicaciones acerca de su conducta funcional y el Poder Legislativo quedaba facultado para designar Comisiones parlamentarias de investigación con fines legislativos o de contralor.
            Otro medio que se utilizó en 1917 para debilitar el Presidente de la República todo poderoso, fue establecer una fuerte descentralización administrativa, por un lado atribuyendo poderes propios a los gobiernos departamentales, incluso acordándoles potestad impositiva y por otro, descentralizando los servicios industriales y comerciales del Estado y la enseñanza en todas sus ramas consagrando la autonomía de los Entes y la universitaria, al romperle cordón umbilical que los ataba a la Presidente. Otra gran conquista de la Constitución de 1917 fue incorporar al texto constitucional las garantías del sufragio ya analizadas.

Constitución de 1934:
            La fórmula de 1917 que dividía al Poder Ejecutivo en dos centros de autoridad paralelos no era viable, ya que acordaba a uno de esos vértices el mando de la fuerza pública y al otro el manejo de los recursos.
            Ello provocó el golpe de Estado del 31 de marzo de 1933, del cual surgió la Constitución de 1934.
            Esta Constitución vuelve al Ejecutivo unipersonal, pero ya no es un sistema típicamente presidencialista sino que introduce ciertos elementos de parlamentarismo. Al mismo tiempo se ha contemplado la posibilidad de que el Ejecutivo pudiera funcionar en Consejo de Ministros, o sea en forma colegiada. Por eso se llamó un sistema dúplex.
            El Consejo de Ministros se integra por los titulares de las respectivas carteras y el Presidente de la República, que cuenta con doble voto en caso de empate.
            Las instituciones de parlamentarismo que se introdujeron fueron:

1.    La posibilidad de que la Asamblea General decrete la censura ministerial, individual o colectiva por mayoría absoluta de componentes.
2.    El derecho del Presidente de disponer la disolución de las Cámaras siempre que se mantuviera la censura por 2/3 de votos. Si se confirma la censura después de la disolución caen el Presidente de la República y los Ministros.

Asimismo, esa Constitución establecía que el Presidente de la República debía adjudicar los Ministros.

Constitución de 1942:
            En 1942 se mantuvo el ejecutivo unipersonal pero se estableció un sistema con caracteres más pronunciados de parlamentarismo. Otro aspecto destacable de la Constitución de 1942 fue abolir el régimen de coparticipación obligatoria de los dos grandes partidos, no sólo en el Consejo de Ministros, sino también en el Senado, donde se había implantado lo que se llamó el Senado de 15 y 15.
            Se mantiene al mismo tiempo la censura ministerial y la facultad de disolución de las Cámaras con los mismos efectos que en la Constitución de 1934.

Constitución de 1952:
            El objeto fundamental de la reforma constitucional de 1952 consistió en implantar por primera vez la idea de Batlle y Ordóñez de un ejecutivo colegiado.
            El Poder Ejecutivo consistía en un Consejo Nacional de Gobierno de 9 miembros, 6 elegidos por la mayoría y 3 por la minoría mayor. La Presidencia del Consejo era rotativa en el orden de la lista mayoritaria. Por otro lado, se suprimió la exigencia de que los Ministros, designados por el Consejo, contaran con el apoyo o respaldo parlamentario.

Constitución de 1967:
            Este texto ha vuelto al Ejecutivo unipersonal, suprimiendo el colegiado establecido en 1952. No obstante, reaparece el Consejo de Ministros, presidido por el Presidente de la República con voto decisivo en caso de empate. Las resoluciones originariamente acordadas por el Presidente y el Ministro respectivo podrán ser revocadas por el Consejo, pero los Ministros sólo podrán plantear los asuntos de sus respectivas carteras.

SISTEMA ECONÓMICO DEL ESTADO:

            Para asegurar el funcionamiento del Estado y de los servicios públicos prestados son necesarios los gastos: es preciso pagar a los funcionarios y a los proveedores, conservar los locales y el material, abonar subvenciones y subsidios.
            ¿Cómo hace el Estado para cubrir esos gastos públicos? La respuesta a esta pregunta constituye el objeto de la Ciencia de las Finanzas, que regula el sistema económico del Estado.
            Hay gastos públicos: es necesario cubrirlos. Para ello el Estado cuenta con una potestad específica, que es la de imponer coactivamente gravámenes a sus súbditos, generalmente prestaciones en dinero, como los impuestos, pero también en servicios, por ejemplo, colaborar gratuitamente en un censo o en el control de una elección, actuar como jurado, etc.
            A diferencia de los particulares, el Estado primero determina sus gastos y luego, en función de ellos, los recursos necesarios para atenderlos. El punto de partida de la actividad financiera es que el Estado no actúa con ánimo de lucro sino que “primero gasta”, es decir, calcula sus ingresos en función de sus gastos.


Recursos:

            Si el Estado necesita gastar, es evidente que debe contar con los recursos necesarios para afrontar tales erogaciones. ¿Cuáles son los recursos del Estado? El Decreto 1941/1968 enumera los recursos del Estado uruguayo en esta forma:

1.    Los impuestos, contribuciones, tasas que se establezcan de conformidad con la Constitución de la República.
2.    La renta de los bienes del patrimonio del Estado y el producto de su venta;
3.    El producido neto de las empresas de dominio comercial e industrial del Estado en cuanto no esté afectado por sus leyes orgánicas o especiales.
4.    El producido de otros servicios que se prestan en cobro de retribución,
5.    Toda otra entrada que se prevea legalmente o que provenga de hechos, actos u operaciones que generen créditos o beneficios para el Estado.

Tributos:

            Los recursos más importantes son los que provienen de los tributos. El Código Tributario nacional define el tributo como “el tributo cuyo presupuesto de hecho se caracteriza por una actividad jurídica específica del Estado hacia el contribúyete: su producto debe tener un destino ajeno al servicio público correspondiente  guardará una razonable equivalencia con las necesidades del mismo”. Son ejemplos de tasas lo que cobra el Municipio por el servicio de iluminación y/o alumbrado o la recolección de basuras: los sellados y costos judiciales, el control de pesas y medidas etc. Según la Constitución los gobiernos departamentales pueden cobrar tasa pero no establecer impuestos sino sobre determinadas fuentes.
            La contribución es definida por el Código Tributario como: “el tributo cuyo presupuesto de hecho se caracteriza por un beneficio económico particular proporcionado al contribuyente por la realización de obras públicas o de otras actividades estatales: su producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o actividades correspondientes.” Son ejemplos de esta especie de tributo las contribuciones de mejora que deben abonar los propietarios de un bien valorizado por una carretera.
            Por último, el impuesto es definido por el Código Tributario como “el tributo cuyo presupuesto de hecho es independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente” es decir, los tributos exigido sin contraprestación alguna a cargo del Estado. Los impuestos pueden ser directos, como el impuesto a la renta, al patrimonio, a la propiedad inmueble, o indirectos, como el impuesto a las ventas, a las transferencias de bienes o los impuestos al consumo de alcohol o tabaco.

Presupuesto:

            La actividad financiera del Estado se desarrolla según un ritmo regular y está planificada. El conjunto de los gastos y recursos del Estado e previsto por anticipado para un período determinado que es generamente de un año, según un cuadro detallado que tiene carácter de obligatorio. En principio, no puede efectuarse ningún gasto ni percibirse ningún ingreso fuer de los incluidos en ese programa financiero que se denomina “presupuesto” en tanto que el presupuesto de carácter privado es un mero acto de previsión de ingresos y gastos, el presupuesto del Estado es un acto de previsión y a la vez de autorización de ingresos y gastos que se efectúan por medio de una ley.
            El presupuesto tuvo en su origen causas políticas se trataba de estalecer un control estricto del Parlamento sobre el Ejecutivo. Las Asambleas legislativas que y habían impuesto el principio de que no podían establecerse tributos sin su consentimiento, querían también controlar el empleo de los fondos votados y exigir la renovación anual de sus autorizaciones tributarias. Quedó así establecida la costumbre de agrupar en un documento el conjunto de ingresos y gastos públicos previstos para el año siguiente y someterlo a la aprobación del Parlamento, qie ejerce así el control de las finanzas.
            Razones de buen orden financiero se añadieron después a esta motivación política y aparecieron entonces reglas precisas sobre la unidad y universalidad del presupuesto y el equilibrio entre gastos y recursos.
            El principio de equilibrio exige que todos los gastos y recursos del Estado se reúnan en un solo presupuesto. La universalidad es que no se compensen gastos y recursos sino que todo aparezca reflejado: por ejemplo en la Dirección de Aduanas han de figurar todos los gastos de sueldos y material y todos los ingresos por tributos y no sólo el saldo neto a favor o en contra.
            El presupuesto nacional es el programa de acción del gobierno ya que los créditos previstos para los diferentes servicios indican en forma precisa la actividad que se espera de esos servicios y las reformas que se quieren introducir.
            La Constitución establece un órgano de contralor, el Tribunal de Cuentas, que tiene el cometido de informar en materia de presupuestos; intervenir los gastos y pagos del Estado, los Entes y los Gobiernos Departamentales, y en general, controlar la gestión financiera de todos los órganos del Estado.

Deuda Pública:


            El Estado, como los particulares, puede recurrir al crédito en forma de empréstitos internos o externos. Este recurso es criticable cuando se destina a cubrir déficits presupuestales y debe reservarse para inversiones reproductivas, como una represa, por ejemplo, que se autofinancia, o para aquellas obras de infraestructura, una carretera, por ejemplo, que deben pagarse por generaciones sucesivas.



Bibliografía:

Ø  JIMENEZ DE ARECHAGA, Eduardo. (1987). Introducción al Derecho. Uruguay: fundación de cultura universitaria. 

martes, 15 de enero de 2013

El Gobierno (III)


LOS SISTEMAS DE GOBIERNO SEGÚN SUS ÓRGANOS:

            Tomando en cuenta la organización del Poder Legislativo, cabe diferenciar el régimen unicameral y el bicameral. Si se atiende a la integración del Poder Ejecutivo se distingue el Ejecutivo unipersonal del pluripersonal o colegiado. Por último, en función de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, cabe examinar la diferencia entre el parlamentarismo y presidencialismo.

Régimen unicameral y bicameral:

            Mucho se ha discutido la cuestión de si el Poder Legislativo ha de estar compuesto de una sola Cámara o dividido en dos.
            La Cámara Alta o Senado surgió de la división histórica de los Parlamentos o Estados Generales en diversos estamentos: la nobleza, el clero, y el “tiers état”. La Cámara de los Lores, por ejemplo tiene este origen.
            La cuestión del unicameralismo o bicameralismo se suscita realmente en las democracias representativas semi-representativas de Estados unitarios, sobre todo cuando la elección de los integrantes de las dos Cámaras se hace en una forma similar.
            El teórico de  la democracia representativa estricta, Sieyes, defendía el unicameralismo aduciendo que la ley es la voluntad del pueblo, y éste no puede tener sino una voluntad. Si las dos Cámaras discrepan, hay una que traiciona a la voluntad popular; si están de acuerdo, una de ellas es innecesaria.
            Este argumento es sofístico, pues confunde la ley ya hecha con el proceso de su elaboración. En la práctica, en nuestro país, como en muchos otros, se ha mantenido la Cámara Alta o Senado por dos razones: en primer lugar porque la existencia de una Cámara revisora asegura un estudio más detenido y ponderado de los proyectos de ley. En segundo lugar, porque la Cámara Alta o Senado, además de sus funciones legislativas, desempeña ciertas funciones específicas, como acordar al Poder Ejecutivo la venia para la destitución de funcionarios o la designación de los jerarcas de los servicios autónomos del Estado, o actuar como tribunal de fallo en el juicio político. La supresión del Senado obligaría a crear otros órganos para desempeñar estas funciones de contralor o jurisdiccionales.

Parlamentarismo y presidencialismo:

            Lo que caracteriza al parlamentarismo es que el Ejecutivo se desdobla en un Jefe de Estado, de funciones generalmente protocolares, y un jefe de Gobierno o Primer Ministro que dirige un gabinete ministerial, generalmente extraído del cuerpo legislativo, que traza la orientación política del Estado, es responsable ante el Parlamento y debe dimitir cuando ha perdido su confianza.
            En el presidencialismo, en cambio, existe una rígida separación entre Ejecutivo y Legislativo, y el Poder Ejecutivo está en manos de un Presidente de la República que dirige los asuntos públicos con la colaboración de Ministros de su confianza, elegidos por él, que no son por lo general legisladores y no tienen acceso al Parlamento.
            La piedra de toque para distinguir ambos sistemas radica la posición de los Ministros. En el régimen parlamentario los Ministros subsisten en sus cargos mientras cuenten con la confianza del Parlamento: la fórmula que caracteriza el sistema es la siguiente: una voluntad ministerial en conflicto con una voluntad destinada a desaparecer.
            El parlamentarismo cuenta con dos mecanismos para hacer efectiva la responsabilidad política ministerial: el voto de censura y la cuestión de confianza. El voto de censura significa una divergencia con la política del Ministro o del Gabinete: no debe confundirse con el juicio político, que implica la comisión de un delito y un juicio penal ulterior. El solo efecto de la censura es hacer efectiva la responsabilidad política del Gabinete o del Ministro, creando la obligación de renunciar: se produce entonces la caída del gabinete.
            No todo voto en contra a una propuesta del Gabinete suscita ese efecto: ello sólo ocurre cuando el Gabinete ha hecho cuestión  de confianza, exigiendo, por ejemplo, que se le vote determinado proyecto.
            Y como defensa ante el Parlamento el Gabinete dispone de la facultad de disolución de las Cámaras, que es el contrapeso al abuso de poder en que puede incurrir el Parlamento, por lo tanto, un elemento inherente al régimen parlamentario.
            El régimen parlamentario apareció en Inglaterra a consecuencia del incremento de la autoridad del Parlamento y el debilitamiento del Poder Real. Dado que el Rey era irresponsable (The King can do no wrong) la responsabilidad ante el Parlamento incumbía a los Ministros que lo aconsejaban. A comienzos de 1700 los soberanos británicos se percataron de que, para gobernar con éxito, sus ministros debían gozar, no sólo de su confianza sino también de la del Parlamento.
            En cuanto al presidencialismo, el ejemplo típico es el de EE.UU donde el Presidente de la República es a la vez Jefe del Estado y del Gobierno, es elegido en forma indirecta pero de base popular, lo que le da legitimidad igual a la de las Cámaras; existe una estricta separación entre Ejecutivo y Legislativo, ya que los Ministros no tienen acceso al Congreso y no hay ni voto de censura ni disolución de las Cámaras.
            No existe tampoco Gabinete sino que el Presidente de la República consulta a los Ministros si quiere y no queda ligado por sus opiniones. Se cuenta que Lincoln consultó en una ocasión sobre una propuesta que pensaba formular a sus siete Ministros, quienes opinaron en contra. Lincoln resumió entonces el debate: siete votos por no, uno por sí; gana el sí. Este sistema presidencialista se generalizó en las Constituciones de los países de América Latina.

Ejecutivo unipersonal y pluripersonal:

            En el régimen presidencialista, en cambio, se ha planteado la cuestión de si el órgano supremo del Poder Ejecutivo debe ser integrado por una sola persona, el Presidente de la República, o por varias, en cuyo caso existe un ejecutivo pluripersonal o colegiado.
            Esta fue una cuestión que se discutió en nuestro país desde que en 1913 Batlle y Ordóñez propuso la colegialización del Poder Ejecutivo como medio para debilitar la autoridad excesiva del Presidente de la República.
            Esta iniciativa desató severas críticas. Algunos se oponían al colegiado señalando que un Ejecutivo pluripersonal haría sumamente lenta e indecisa la acción de un poder que debe tomar decisiones urgentes en casos imprevistos de agresión exterior o conmoción interna.
            En 1952 se pudo realizar en nuestro país la experiencia de un colegiado integral, que no duró sino 15 años. Pero dicha experiencia puso en evidencia defectos del nuevo sistema: en un colegiado con coparticipación partidaria se fue muchas veces al reparto de posiciones burocráticas y descendió el nivel de preparación y capacidad de algunos consejeros, que no hubieran podido alcanzar la Presidencia de la República.

REGIMEN DE GOBIERNO NACIONAL

           El art. 4º de la Constitución establece que “la soberanía en toda su plenitud existe radicalmente en la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de establecer sus leyes del modo que más adelante se expresará”. La raíz de la soberanía se encuentra en la Nación. Se adoptó deliberadamente la tesis de la soberanía nacional en vez de la soberanía popular preconizada por Rousseau. A diferencia de éste, para quien cada individuo tiene una parte alícuota de soberanía, la doctrina que prevalece en la Constitución es que la soberanía pertenece indivisiblemente a la Nación como un todo.
            La Constitución supone, por un lado, destacar la superioridad de la nación, síntesis de la continuidad histórica, la solidaridad de las generaciones y la permanencia de los grandes intereses colectivos sobre el pueblo concebido como el cuerpo electoral de un momento determinado, y por otro lado, indicar la necesidad de un sistema representativo como prohibición de mandato imperativo. Los gobernantes o legisladores representan a toda la nación.

El régimen representativo y las instituciones de Democracia directa:

            El art. 82 de la Constitución dice “la Nación adopta para su gobierno la forma democrática republicana. Su soberanía será ejercida directamente por el Cuerpo Electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum, e indirectamente por los Poderes representativos que establece esta Constitución: todo conforme a las reglas expresadas en la misma”
            La Constitución de 1830 establecía que la forma de gobierno de la nación era la “representativa republicana” y  la de 1917 describió esa forma de gobierno como “democrática representativa”; ambas especificaban que la nación delega el ejercicio de su soberanía en los 3 poderes.

Otras formas de representación:

            La Constitución Nacional sólo admite como órganos gubernamentales y bien prevé la existencia de órganos creados en base a otras formas de representación, como la de intereses económicos o cuerpos profesionales, sólo asigna a los órganos así constituidos una función de carácter consultivo o de asesoramiento.

Ciudadanía:

            Según una distinción señalada por Rousseau, los individuos que componen la población del Estado se encuentran en dos situaciones diferentes respecto del poder de éste: la de súbditos, sometidos a la autoridad del Estado y la de ciudadanos.
            El ciudadano no está sometido a la voluntad del Estado sino que concurre a formar esa voluntad, los súbditos son los que obedecen y los ciudadanos los que mandan. Nuestra Constitución distingue entre ciudadanía natural y legal. Son ciudadanos naturales; los hombres y mujeres nacidos en el territorio o los hijos de padre o madre oriental, por el hecho de avecinarse en el país e inscribirse en el Registro Cívico.
            Pueden adquirir la ciudadanía legal; los extranjeros de buena conducta que tengan capital en giro o propiedad en el país o profesen alguna ciencia, arte o industria. Para adquirirla necesitan tener residencia habitual en el país, durante tres años si poseen familia constituida o 5 en el caso contario. Con 15 años de residencia y reuniendo estas condiciones, se tiene derecho al sufragio, aun sin obtener ciudadanía legal. El principal derecho del ciudadano en ser miembro de la soberanía de la nación y en ese carácter es elector y elegible para cargos públicos.
            La Constitución prevé distintas causas de suspensión de la ciudadanía, a saber la ineptitud física o mental que impida obrar libre y reflexivamente; la condición de procesado en causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaria; ser menor de 18 años; ser condenado a pena de prisión, penitenciaria, destierro o inhabilitación para el ejercicio de derechos políticos; el ejercicio habitual de actividades moralmente deshonrosas y para los ciudadanos legales, el formar parte de organizaciones sociales o políticas que, por medio de la violencia o de propaganda que incite a la violencia, tiendan a destruir las bases fundamentales de la nacionalidad. Se considera que así se forjan la independencia y la soberanía nacional, la forma democrática republicana de gobierno y los derechos, deberes y garantías de la persona humana.

El sufragio. Sus bases y garantías:

            La Constitución establece en el art. 77 las bases y garantías del sufragio.
            La primera de estas bases es la inscripción obligatoria en el Registro Cívico.
            La segunda base es el carácter de obligatorio del voto, que se consigue estableciendo un sistema de sanciones indirectas como exigir la comprobación de que se ha votado para cobrar sueldos o pasividades o realizar trámites administrativos.
            La tercera base es el voto secreto incorporado también en la reforma de 1917 y garantizado de modo riguroso por la ley electoral de 1925 que creó el Registro Cívico Permanente.
            La cuarta base es la representación proporcional integral que consiste en atribuir a cada partido un número proporcional legislativa en relación al número de sufragios que ese partido ha reunido en el acto electoral. Los magistrados judiciales, los directores de Entes Autónomos, los militares en actividad y los funcionarios policiales deben abstenerse de cualquier acto público o privado de carácter político, salvo el voto. La sanción en estos casos consiste en la destitución e inhabilitación de dos a diez años para ocupar cualquier empleo público y es aplicada por la Corte Electoral.
            Y el inciso 5 dispone que el Presidente de la República y los miembros de la Corte Electoral no podrán formar parte de comisiones o clubes políticos, ni actuar en los organismos directivos de los Partidos, ni intervenir en ninguna forma en la propaganda política de carácter electoral.

Partidos políticos:

            Al principio, en la época de la Revolución Francesa, los partidos políticos no eran vistos con buenos ojos. Se les consideraba como factores de división, que se interponían entre el Estado y el individuo, y por lo tanto incompatibles con la unidad y la homogeneidad de la Nación.
            La Constitución y las leyes electorales nacionales reconocen la existencia de los partidos políticos y les atribuyen funciones de suma importancia. El art.77 par.11 de la Constitución dispone: “El Estado velará por asegurar a los partidos políticos la más amplia libertad. Sin perjuicio de ello, los Partidos deberán:
a)    Ejercer efectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridades.
b)    La máxima publicidad a su Carta Orgánica y Programa de Principios, en forma tal que el ciudadano pueda conocerlos ampliamente.
La Corte Electoral, creada en 1924 e incorporada a la Constitución es el órgano independiente que conoce en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales y es juez de las elecciones.
Con fecha 7 de junio de 1982 fue promulgada la Ley Fundamental nº 2, orgánica de los partidos políticos. El art. 4to de esta Ley establece que “Los partidos políticos deben tener una organización efectivamente democrática representativa; no serán nunca patrimonio de persona, grupo, o familia y la forma de elegir sus autoridades será por medio de voto secreto y conforme a las normas constitucionales, legales y de sus Cartas Orgánicas”.
La Sección II, art. 10, que “No se dará curso a las solicitudes de reconocimiento de un partido político cuando las mismas sean formuladas por quienes hayan constituido organizaciones políticas que, por medio de la violencia o propaganda que incite a la violencia, tiendan a destruir las bases fundamentales de la nacionalidad integrando asociaciones declaradas ilícitas. Tampoco se dará curso a las solicitudes cuando el partido persiga esa finalidad o por ideología, principios o denominación o forma de actuación evidencie conexión directa o indirecta con partidos políticos, instituciones u organizaciones extranjeras o con otros Estados.
La Sección III sobre el nombre o lema de los partidos políticos establece en el artículo 12 que “La denominación de un partido político constituye su lema y será de su uso exclusivo”.
El artículo siguiente prohíbe utilizar un “lema que  contenga palabras que hayan individualizado a partidos políticos disueltos”, y agrega que el lema partidario deberá diferenciarse claramente del de cualquier otro partido.
Los partidos políticos deberán tener órganos deliberantes, ejecutivos y disciplinarios y que la preeminencia corresponderá al órgano deliberante nacional. Este órgano, que deberá reunirse por lo menos una vez al año, tendrá a su cargo la adopción del programa de acción que se propone desarrollar el partido, la nominación de los candidatos a cargos públicos electivos y la modificación de su Carta Orgánica.
Está prohibido aceptar directa o indirectamente contribuciones o donaciones anónimas o empresas comerciales, industriales o financiera, de la banca privada, de empresas concesionarias de servicios públicos o adjudicatarias de obras públicas o, finalmente, de asociaciones profesionales laborales de cualquier tipo.

Elecciones y sistemas electorales:

            Las elecciones, que constituyen el rodaje esencial para el funcionamiento del régimen democrático, pueden ajustarse a diferentes sistemas, los que influencian los resultados de escrutinio e incluso la organización de los partidos.
            Un primer sistema electoral es el británico, en el cual en una vuelta única, se proclama electo al candidato que ha obtenido la mayoría de votos en cada circunscripción. Este sistema fomenta el bipartidismo, pues lleva a las tendencias vecinas a agruparse y obliga a una opción definida entre dos candidatos. Esto induce al elector a dar su voto a aquel candidato que, aunque no responda exactamente a sus ideas, es el que más se aproxime a ellas.
            El sistema es el de “ballotage” o escrutinio en dos vueltas, exigiéndose en la segunda vuelta la mayoría absoluta de votos, o sea más de la mitad de los emitidos. Es un sistema que se ha considerado necesario en un país donde existen numerosos partidos y donde podría acceder al poder una persona elegida por una minoría de votantes.
            El sistema que rige en nuestro país es la representación proporcional integral en el Poder Legislativo, que asegura que cada sufragio tenga el mismo peso y acuerda una representación equilibrada a la minoría.
            Se ha combinado este sistema con el llamado “doble voto simultáneo” quien coloca en primer plano la opción por programas políticos, permitiendo que quienes adhieran a ese programa, sin perjuicio de votar por el lema de ese partido. En el fondo, es un sistema parecido al que se ha seguido en Estados Unidos con las elecciones primarias y la Convención Partidaria, con la diferencia de que la elección primaria y la definitiva se hace simultáneamente en el mismo acto electora, lo que significa un ahorro nada despreciable de esfuerzo y dinero.





Bibliografía:

Ø  JIMENEZ DE ARECHAGA, Eduardo. (1987). Introducción al Derecho. Uruguay: fundación de cultura universitaria.