martes, 15 de enero de 2013

El Gobierno (III)


LOS SISTEMAS DE GOBIERNO SEGÚN SUS ÓRGANOS:

            Tomando en cuenta la organización del Poder Legislativo, cabe diferenciar el régimen unicameral y el bicameral. Si se atiende a la integración del Poder Ejecutivo se distingue el Ejecutivo unipersonal del pluripersonal o colegiado. Por último, en función de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, cabe examinar la diferencia entre el parlamentarismo y presidencialismo.

Régimen unicameral y bicameral:

            Mucho se ha discutido la cuestión de si el Poder Legislativo ha de estar compuesto de una sola Cámara o dividido en dos.
            La Cámara Alta o Senado surgió de la división histórica de los Parlamentos o Estados Generales en diversos estamentos: la nobleza, el clero, y el “tiers état”. La Cámara de los Lores, por ejemplo tiene este origen.
            La cuestión del unicameralismo o bicameralismo se suscita realmente en las democracias representativas semi-representativas de Estados unitarios, sobre todo cuando la elección de los integrantes de las dos Cámaras se hace en una forma similar.
            El teórico de  la democracia representativa estricta, Sieyes, defendía el unicameralismo aduciendo que la ley es la voluntad del pueblo, y éste no puede tener sino una voluntad. Si las dos Cámaras discrepan, hay una que traiciona a la voluntad popular; si están de acuerdo, una de ellas es innecesaria.
            Este argumento es sofístico, pues confunde la ley ya hecha con el proceso de su elaboración. En la práctica, en nuestro país, como en muchos otros, se ha mantenido la Cámara Alta o Senado por dos razones: en primer lugar porque la existencia de una Cámara revisora asegura un estudio más detenido y ponderado de los proyectos de ley. En segundo lugar, porque la Cámara Alta o Senado, además de sus funciones legislativas, desempeña ciertas funciones específicas, como acordar al Poder Ejecutivo la venia para la destitución de funcionarios o la designación de los jerarcas de los servicios autónomos del Estado, o actuar como tribunal de fallo en el juicio político. La supresión del Senado obligaría a crear otros órganos para desempeñar estas funciones de contralor o jurisdiccionales.

Parlamentarismo y presidencialismo:

            Lo que caracteriza al parlamentarismo es que el Ejecutivo se desdobla en un Jefe de Estado, de funciones generalmente protocolares, y un jefe de Gobierno o Primer Ministro que dirige un gabinete ministerial, generalmente extraído del cuerpo legislativo, que traza la orientación política del Estado, es responsable ante el Parlamento y debe dimitir cuando ha perdido su confianza.
            En el presidencialismo, en cambio, existe una rígida separación entre Ejecutivo y Legislativo, y el Poder Ejecutivo está en manos de un Presidente de la República que dirige los asuntos públicos con la colaboración de Ministros de su confianza, elegidos por él, que no son por lo general legisladores y no tienen acceso al Parlamento.
            La piedra de toque para distinguir ambos sistemas radica la posición de los Ministros. En el régimen parlamentario los Ministros subsisten en sus cargos mientras cuenten con la confianza del Parlamento: la fórmula que caracteriza el sistema es la siguiente: una voluntad ministerial en conflicto con una voluntad destinada a desaparecer.
            El parlamentarismo cuenta con dos mecanismos para hacer efectiva la responsabilidad política ministerial: el voto de censura y la cuestión de confianza. El voto de censura significa una divergencia con la política del Ministro o del Gabinete: no debe confundirse con el juicio político, que implica la comisión de un delito y un juicio penal ulterior. El solo efecto de la censura es hacer efectiva la responsabilidad política del Gabinete o del Ministro, creando la obligación de renunciar: se produce entonces la caída del gabinete.
            No todo voto en contra a una propuesta del Gabinete suscita ese efecto: ello sólo ocurre cuando el Gabinete ha hecho cuestión  de confianza, exigiendo, por ejemplo, que se le vote determinado proyecto.
            Y como defensa ante el Parlamento el Gabinete dispone de la facultad de disolución de las Cámaras, que es el contrapeso al abuso de poder en que puede incurrir el Parlamento, por lo tanto, un elemento inherente al régimen parlamentario.
            El régimen parlamentario apareció en Inglaterra a consecuencia del incremento de la autoridad del Parlamento y el debilitamiento del Poder Real. Dado que el Rey era irresponsable (The King can do no wrong) la responsabilidad ante el Parlamento incumbía a los Ministros que lo aconsejaban. A comienzos de 1700 los soberanos británicos se percataron de que, para gobernar con éxito, sus ministros debían gozar, no sólo de su confianza sino también de la del Parlamento.
            En cuanto al presidencialismo, el ejemplo típico es el de EE.UU donde el Presidente de la República es a la vez Jefe del Estado y del Gobierno, es elegido en forma indirecta pero de base popular, lo que le da legitimidad igual a la de las Cámaras; existe una estricta separación entre Ejecutivo y Legislativo, ya que los Ministros no tienen acceso al Congreso y no hay ni voto de censura ni disolución de las Cámaras.
            No existe tampoco Gabinete sino que el Presidente de la República consulta a los Ministros si quiere y no queda ligado por sus opiniones. Se cuenta que Lincoln consultó en una ocasión sobre una propuesta que pensaba formular a sus siete Ministros, quienes opinaron en contra. Lincoln resumió entonces el debate: siete votos por no, uno por sí; gana el sí. Este sistema presidencialista se generalizó en las Constituciones de los países de América Latina.

Ejecutivo unipersonal y pluripersonal:

            En el régimen presidencialista, en cambio, se ha planteado la cuestión de si el órgano supremo del Poder Ejecutivo debe ser integrado por una sola persona, el Presidente de la República, o por varias, en cuyo caso existe un ejecutivo pluripersonal o colegiado.
            Esta fue una cuestión que se discutió en nuestro país desde que en 1913 Batlle y Ordóñez propuso la colegialización del Poder Ejecutivo como medio para debilitar la autoridad excesiva del Presidente de la República.
            Esta iniciativa desató severas críticas. Algunos se oponían al colegiado señalando que un Ejecutivo pluripersonal haría sumamente lenta e indecisa la acción de un poder que debe tomar decisiones urgentes en casos imprevistos de agresión exterior o conmoción interna.
            En 1952 se pudo realizar en nuestro país la experiencia de un colegiado integral, que no duró sino 15 años. Pero dicha experiencia puso en evidencia defectos del nuevo sistema: en un colegiado con coparticipación partidaria se fue muchas veces al reparto de posiciones burocráticas y descendió el nivel de preparación y capacidad de algunos consejeros, que no hubieran podido alcanzar la Presidencia de la República.

REGIMEN DE GOBIERNO NACIONAL

           El art. 4º de la Constitución establece que “la soberanía en toda su plenitud existe radicalmente en la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de establecer sus leyes del modo que más adelante se expresará”. La raíz de la soberanía se encuentra en la Nación. Se adoptó deliberadamente la tesis de la soberanía nacional en vez de la soberanía popular preconizada por Rousseau. A diferencia de éste, para quien cada individuo tiene una parte alícuota de soberanía, la doctrina que prevalece en la Constitución es que la soberanía pertenece indivisiblemente a la Nación como un todo.
            La Constitución supone, por un lado, destacar la superioridad de la nación, síntesis de la continuidad histórica, la solidaridad de las generaciones y la permanencia de los grandes intereses colectivos sobre el pueblo concebido como el cuerpo electoral de un momento determinado, y por otro lado, indicar la necesidad de un sistema representativo como prohibición de mandato imperativo. Los gobernantes o legisladores representan a toda la nación.

El régimen representativo y las instituciones de Democracia directa:

            El art. 82 de la Constitución dice “la Nación adopta para su gobierno la forma democrática republicana. Su soberanía será ejercida directamente por el Cuerpo Electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum, e indirectamente por los Poderes representativos que establece esta Constitución: todo conforme a las reglas expresadas en la misma”
            La Constitución de 1830 establecía que la forma de gobierno de la nación era la “representativa republicana” y  la de 1917 describió esa forma de gobierno como “democrática representativa”; ambas especificaban que la nación delega el ejercicio de su soberanía en los 3 poderes.

Otras formas de representación:

            La Constitución Nacional sólo admite como órganos gubernamentales y bien prevé la existencia de órganos creados en base a otras formas de representación, como la de intereses económicos o cuerpos profesionales, sólo asigna a los órganos así constituidos una función de carácter consultivo o de asesoramiento.

Ciudadanía:

            Según una distinción señalada por Rousseau, los individuos que componen la población del Estado se encuentran en dos situaciones diferentes respecto del poder de éste: la de súbditos, sometidos a la autoridad del Estado y la de ciudadanos.
            El ciudadano no está sometido a la voluntad del Estado sino que concurre a formar esa voluntad, los súbditos son los que obedecen y los ciudadanos los que mandan. Nuestra Constitución distingue entre ciudadanía natural y legal. Son ciudadanos naturales; los hombres y mujeres nacidos en el territorio o los hijos de padre o madre oriental, por el hecho de avecinarse en el país e inscribirse en el Registro Cívico.
            Pueden adquirir la ciudadanía legal; los extranjeros de buena conducta que tengan capital en giro o propiedad en el país o profesen alguna ciencia, arte o industria. Para adquirirla necesitan tener residencia habitual en el país, durante tres años si poseen familia constituida o 5 en el caso contario. Con 15 años de residencia y reuniendo estas condiciones, se tiene derecho al sufragio, aun sin obtener ciudadanía legal. El principal derecho del ciudadano en ser miembro de la soberanía de la nación y en ese carácter es elector y elegible para cargos públicos.
            La Constitución prevé distintas causas de suspensión de la ciudadanía, a saber la ineptitud física o mental que impida obrar libre y reflexivamente; la condición de procesado en causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaria; ser menor de 18 años; ser condenado a pena de prisión, penitenciaria, destierro o inhabilitación para el ejercicio de derechos políticos; el ejercicio habitual de actividades moralmente deshonrosas y para los ciudadanos legales, el formar parte de organizaciones sociales o políticas que, por medio de la violencia o de propaganda que incite a la violencia, tiendan a destruir las bases fundamentales de la nacionalidad. Se considera que así se forjan la independencia y la soberanía nacional, la forma democrática republicana de gobierno y los derechos, deberes y garantías de la persona humana.

El sufragio. Sus bases y garantías:

            La Constitución establece en el art. 77 las bases y garantías del sufragio.
            La primera de estas bases es la inscripción obligatoria en el Registro Cívico.
            La segunda base es el carácter de obligatorio del voto, que se consigue estableciendo un sistema de sanciones indirectas como exigir la comprobación de que se ha votado para cobrar sueldos o pasividades o realizar trámites administrativos.
            La tercera base es el voto secreto incorporado también en la reforma de 1917 y garantizado de modo riguroso por la ley electoral de 1925 que creó el Registro Cívico Permanente.
            La cuarta base es la representación proporcional integral que consiste en atribuir a cada partido un número proporcional legislativa en relación al número de sufragios que ese partido ha reunido en el acto electoral. Los magistrados judiciales, los directores de Entes Autónomos, los militares en actividad y los funcionarios policiales deben abstenerse de cualquier acto público o privado de carácter político, salvo el voto. La sanción en estos casos consiste en la destitución e inhabilitación de dos a diez años para ocupar cualquier empleo público y es aplicada por la Corte Electoral.
            Y el inciso 5 dispone que el Presidente de la República y los miembros de la Corte Electoral no podrán formar parte de comisiones o clubes políticos, ni actuar en los organismos directivos de los Partidos, ni intervenir en ninguna forma en la propaganda política de carácter electoral.

Partidos políticos:

            Al principio, en la época de la Revolución Francesa, los partidos políticos no eran vistos con buenos ojos. Se les consideraba como factores de división, que se interponían entre el Estado y el individuo, y por lo tanto incompatibles con la unidad y la homogeneidad de la Nación.
            La Constitución y las leyes electorales nacionales reconocen la existencia de los partidos políticos y les atribuyen funciones de suma importancia. El art.77 par.11 de la Constitución dispone: “El Estado velará por asegurar a los partidos políticos la más amplia libertad. Sin perjuicio de ello, los Partidos deberán:
a)    Ejercer efectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridades.
b)    La máxima publicidad a su Carta Orgánica y Programa de Principios, en forma tal que el ciudadano pueda conocerlos ampliamente.
La Corte Electoral, creada en 1924 e incorporada a la Constitución es el órgano independiente que conoce en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales y es juez de las elecciones.
Con fecha 7 de junio de 1982 fue promulgada la Ley Fundamental nº 2, orgánica de los partidos políticos. El art. 4to de esta Ley establece que “Los partidos políticos deben tener una organización efectivamente democrática representativa; no serán nunca patrimonio de persona, grupo, o familia y la forma de elegir sus autoridades será por medio de voto secreto y conforme a las normas constitucionales, legales y de sus Cartas Orgánicas”.
La Sección II, art. 10, que “No se dará curso a las solicitudes de reconocimiento de un partido político cuando las mismas sean formuladas por quienes hayan constituido organizaciones políticas que, por medio de la violencia o propaganda que incite a la violencia, tiendan a destruir las bases fundamentales de la nacionalidad integrando asociaciones declaradas ilícitas. Tampoco se dará curso a las solicitudes cuando el partido persiga esa finalidad o por ideología, principios o denominación o forma de actuación evidencie conexión directa o indirecta con partidos políticos, instituciones u organizaciones extranjeras o con otros Estados.
La Sección III sobre el nombre o lema de los partidos políticos establece en el artículo 12 que “La denominación de un partido político constituye su lema y será de su uso exclusivo”.
El artículo siguiente prohíbe utilizar un “lema que  contenga palabras que hayan individualizado a partidos políticos disueltos”, y agrega que el lema partidario deberá diferenciarse claramente del de cualquier otro partido.
Los partidos políticos deberán tener órganos deliberantes, ejecutivos y disciplinarios y que la preeminencia corresponderá al órgano deliberante nacional. Este órgano, que deberá reunirse por lo menos una vez al año, tendrá a su cargo la adopción del programa de acción que se propone desarrollar el partido, la nominación de los candidatos a cargos públicos electivos y la modificación de su Carta Orgánica.
Está prohibido aceptar directa o indirectamente contribuciones o donaciones anónimas o empresas comerciales, industriales o financiera, de la banca privada, de empresas concesionarias de servicios públicos o adjudicatarias de obras públicas o, finalmente, de asociaciones profesionales laborales de cualquier tipo.

Elecciones y sistemas electorales:

            Las elecciones, que constituyen el rodaje esencial para el funcionamiento del régimen democrático, pueden ajustarse a diferentes sistemas, los que influencian los resultados de escrutinio e incluso la organización de los partidos.
            Un primer sistema electoral es el británico, en el cual en una vuelta única, se proclama electo al candidato que ha obtenido la mayoría de votos en cada circunscripción. Este sistema fomenta el bipartidismo, pues lleva a las tendencias vecinas a agruparse y obliga a una opción definida entre dos candidatos. Esto induce al elector a dar su voto a aquel candidato que, aunque no responda exactamente a sus ideas, es el que más se aproxime a ellas.
            El sistema es el de “ballotage” o escrutinio en dos vueltas, exigiéndose en la segunda vuelta la mayoría absoluta de votos, o sea más de la mitad de los emitidos. Es un sistema que se ha considerado necesario en un país donde existen numerosos partidos y donde podría acceder al poder una persona elegida por una minoría de votantes.
            El sistema que rige en nuestro país es la representación proporcional integral en el Poder Legislativo, que asegura que cada sufragio tenga el mismo peso y acuerda una representación equilibrada a la minoría.
            Se ha combinado este sistema con el llamado “doble voto simultáneo” quien coloca en primer plano la opción por programas políticos, permitiendo que quienes adhieran a ese programa, sin perjuicio de votar por el lema de ese partido. En el fondo, es un sistema parecido al que se ha seguido en Estados Unidos con las elecciones primarias y la Convención Partidaria, con la diferencia de que la elección primaria y la definitiva se hace simultáneamente en el mismo acto electora, lo que significa un ahorro nada despreciable de esfuerzo y dinero.





Bibliografía:

Ø  JIMENEZ DE ARECHAGA, Eduardo. (1987). Introducción al Derecho. Uruguay: fundación de cultura universitaria.