domingo, 24 de marzo de 2013

El Gobierno (IV)


LOS PODERES Y LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES

            Mucho ha evolucionado la organización y estructura del Poder Ejecutivo, que ha sido unipersonal y fuertemente presidencialista en 1830; dividido en unipersonal y colegiado en 1917; unipersonal pero con posibilidades colegiadas y matices de parlamentarismo en 1934; colegiado integral bipartidista y retrocediendo en la tendencia hacia el parlamentarismo en 1952; unipersonal y presidencialista, aunque restableciendo nuevamente ciertos matices de parlamentarismo en 1967.

La Constitución de 1830:
            La Constitución de 1830 estableció un régimen de Ejecutivo unipersonal y presidencialista con estricta separación de poderes inspirado en el modelo norteamericano. Sin embargo a diferencia de la Constitución estadounidense, los ministros podían ser llamados a sala para recabarles informes. Estos Ministros eran simples secretarios del Presidente de la República.
            De este modo, el Presidente se transformó, por encima de los textos constitucionales, en el centro de la vida política del país. En cada departamento Juntas Económico-Administrativas, éstas actuaban bajo la influencia y presión de Jefes Políticos.

Constitución de 1917:
            La segunda etapa del proceso evolutivo de nuestras Constituciones fue el movimiento de reforma que culminó en la Constitución de 1917. Esta reforma tuvo como objetivo fundamental corregir el principal defecto de la experiencia presidencialista vivida durante el siglo XIX: la excesiva autoridad y el ejercicio abusivo de sus poderes por el primer magistrado. Fue fundamentalmente con ese objetivo que Batlle y Ordóñez lanzó la idea de un ejecutivo colegiado integral, dividiéndolo en dos centros de por: el Presidente de la República encargado de las relaciones exteriores, el orden interior y la seguridad externa y un Consejo Nacional de Administración.
            Otra de las formas de prevenir los abusos del poder presidencial que había constituido el “mal del siglo” bajo el imperio de la Constitución de 1830 fue dotar a la minoría del Poder Legislativo de ciertos poderes de contralor de la gestión del Poder Ejecutivo: un tercio de votos de la Cámara podía solicitar a los ministros que fueran a su seno para dar explicaciones acerca de su conducta funcional y el Poder Legislativo quedaba facultado para designar Comisiones parlamentarias de investigación con fines legislativos o de contralor.
            Otro medio que se utilizó en 1917 para debilitar el Presidente de la República todo poderoso, fue establecer una fuerte descentralización administrativa, por un lado atribuyendo poderes propios a los gobiernos departamentales, incluso acordándoles potestad impositiva y por otro, descentralizando los servicios industriales y comerciales del Estado y la enseñanza en todas sus ramas consagrando la autonomía de los Entes y la universitaria, al romperle cordón umbilical que los ataba a la Presidente. Otra gran conquista de la Constitución de 1917 fue incorporar al texto constitucional las garantías del sufragio ya analizadas.

Constitución de 1934:
            La fórmula de 1917 que dividía al Poder Ejecutivo en dos centros de autoridad paralelos no era viable, ya que acordaba a uno de esos vértices el mando de la fuerza pública y al otro el manejo de los recursos.
            Ello provocó el golpe de Estado del 31 de marzo de 1933, del cual surgió la Constitución de 1934.
            Esta Constitución vuelve al Ejecutivo unipersonal, pero ya no es un sistema típicamente presidencialista sino que introduce ciertos elementos de parlamentarismo. Al mismo tiempo se ha contemplado la posibilidad de que el Ejecutivo pudiera funcionar en Consejo de Ministros, o sea en forma colegiada. Por eso se llamó un sistema dúplex.
            El Consejo de Ministros se integra por los titulares de las respectivas carteras y el Presidente de la República, que cuenta con doble voto en caso de empate.
            Las instituciones de parlamentarismo que se introdujeron fueron:

1.    La posibilidad de que la Asamblea General decrete la censura ministerial, individual o colectiva por mayoría absoluta de componentes.
2.    El derecho del Presidente de disponer la disolución de las Cámaras siempre que se mantuviera la censura por 2/3 de votos. Si se confirma la censura después de la disolución caen el Presidente de la República y los Ministros.

Asimismo, esa Constitución establecía que el Presidente de la República debía adjudicar los Ministros.

Constitución de 1942:
            En 1942 se mantuvo el ejecutivo unipersonal pero se estableció un sistema con caracteres más pronunciados de parlamentarismo. Otro aspecto destacable de la Constitución de 1942 fue abolir el régimen de coparticipación obligatoria de los dos grandes partidos, no sólo en el Consejo de Ministros, sino también en el Senado, donde se había implantado lo que se llamó el Senado de 15 y 15.
            Se mantiene al mismo tiempo la censura ministerial y la facultad de disolución de las Cámaras con los mismos efectos que en la Constitución de 1934.

Constitución de 1952:
            El objeto fundamental de la reforma constitucional de 1952 consistió en implantar por primera vez la idea de Batlle y Ordóñez de un ejecutivo colegiado.
            El Poder Ejecutivo consistía en un Consejo Nacional de Gobierno de 9 miembros, 6 elegidos por la mayoría y 3 por la minoría mayor. La Presidencia del Consejo era rotativa en el orden de la lista mayoritaria. Por otro lado, se suprimió la exigencia de que los Ministros, designados por el Consejo, contaran con el apoyo o respaldo parlamentario.

Constitución de 1967:
            Este texto ha vuelto al Ejecutivo unipersonal, suprimiendo el colegiado establecido en 1952. No obstante, reaparece el Consejo de Ministros, presidido por el Presidente de la República con voto decisivo en caso de empate. Las resoluciones originariamente acordadas por el Presidente y el Ministro respectivo podrán ser revocadas por el Consejo, pero los Ministros sólo podrán plantear los asuntos de sus respectivas carteras.

SISTEMA ECONÓMICO DEL ESTADO:

            Para asegurar el funcionamiento del Estado y de los servicios públicos prestados son necesarios los gastos: es preciso pagar a los funcionarios y a los proveedores, conservar los locales y el material, abonar subvenciones y subsidios.
            ¿Cómo hace el Estado para cubrir esos gastos públicos? La respuesta a esta pregunta constituye el objeto de la Ciencia de las Finanzas, que regula el sistema económico del Estado.
            Hay gastos públicos: es necesario cubrirlos. Para ello el Estado cuenta con una potestad específica, que es la de imponer coactivamente gravámenes a sus súbditos, generalmente prestaciones en dinero, como los impuestos, pero también en servicios, por ejemplo, colaborar gratuitamente en un censo o en el control de una elección, actuar como jurado, etc.
            A diferencia de los particulares, el Estado primero determina sus gastos y luego, en función de ellos, los recursos necesarios para atenderlos. El punto de partida de la actividad financiera es que el Estado no actúa con ánimo de lucro sino que “primero gasta”, es decir, calcula sus ingresos en función de sus gastos.


Recursos:

            Si el Estado necesita gastar, es evidente que debe contar con los recursos necesarios para afrontar tales erogaciones. ¿Cuáles son los recursos del Estado? El Decreto 1941/1968 enumera los recursos del Estado uruguayo en esta forma:

1.    Los impuestos, contribuciones, tasas que se establezcan de conformidad con la Constitución de la República.
2.    La renta de los bienes del patrimonio del Estado y el producto de su venta;
3.    El producido neto de las empresas de dominio comercial e industrial del Estado en cuanto no esté afectado por sus leyes orgánicas o especiales.
4.    El producido de otros servicios que se prestan en cobro de retribución,
5.    Toda otra entrada que se prevea legalmente o que provenga de hechos, actos u operaciones que generen créditos o beneficios para el Estado.

Tributos:

            Los recursos más importantes son los que provienen de los tributos. El Código Tributario nacional define el tributo como “el tributo cuyo presupuesto de hecho se caracteriza por una actividad jurídica específica del Estado hacia el contribúyete: su producto debe tener un destino ajeno al servicio público correspondiente  guardará una razonable equivalencia con las necesidades del mismo”. Son ejemplos de tasas lo que cobra el Municipio por el servicio de iluminación y/o alumbrado o la recolección de basuras: los sellados y costos judiciales, el control de pesas y medidas etc. Según la Constitución los gobiernos departamentales pueden cobrar tasa pero no establecer impuestos sino sobre determinadas fuentes.
            La contribución es definida por el Código Tributario como: “el tributo cuyo presupuesto de hecho se caracteriza por un beneficio económico particular proporcionado al contribuyente por la realización de obras públicas o de otras actividades estatales: su producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o actividades correspondientes.” Son ejemplos de esta especie de tributo las contribuciones de mejora que deben abonar los propietarios de un bien valorizado por una carretera.
            Por último, el impuesto es definido por el Código Tributario como “el tributo cuyo presupuesto de hecho es independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente” es decir, los tributos exigido sin contraprestación alguna a cargo del Estado. Los impuestos pueden ser directos, como el impuesto a la renta, al patrimonio, a la propiedad inmueble, o indirectos, como el impuesto a las ventas, a las transferencias de bienes o los impuestos al consumo de alcohol o tabaco.

Presupuesto:

            La actividad financiera del Estado se desarrolla según un ritmo regular y está planificada. El conjunto de los gastos y recursos del Estado e previsto por anticipado para un período determinado que es generamente de un año, según un cuadro detallado que tiene carácter de obligatorio. En principio, no puede efectuarse ningún gasto ni percibirse ningún ingreso fuer de los incluidos en ese programa financiero que se denomina “presupuesto” en tanto que el presupuesto de carácter privado es un mero acto de previsión de ingresos y gastos, el presupuesto del Estado es un acto de previsión y a la vez de autorización de ingresos y gastos que se efectúan por medio de una ley.
            El presupuesto tuvo en su origen causas políticas se trataba de estalecer un control estricto del Parlamento sobre el Ejecutivo. Las Asambleas legislativas que y habían impuesto el principio de que no podían establecerse tributos sin su consentimiento, querían también controlar el empleo de los fondos votados y exigir la renovación anual de sus autorizaciones tributarias. Quedó así establecida la costumbre de agrupar en un documento el conjunto de ingresos y gastos públicos previstos para el año siguiente y someterlo a la aprobación del Parlamento, qie ejerce así el control de las finanzas.
            Razones de buen orden financiero se añadieron después a esta motivación política y aparecieron entonces reglas precisas sobre la unidad y universalidad del presupuesto y el equilibrio entre gastos y recursos.
            El principio de equilibrio exige que todos los gastos y recursos del Estado se reúnan en un solo presupuesto. La universalidad es que no se compensen gastos y recursos sino que todo aparezca reflejado: por ejemplo en la Dirección de Aduanas han de figurar todos los gastos de sueldos y material y todos los ingresos por tributos y no sólo el saldo neto a favor o en contra.
            El presupuesto nacional es el programa de acción del gobierno ya que los créditos previstos para los diferentes servicios indican en forma precisa la actividad que se espera de esos servicios y las reformas que se quieren introducir.
            La Constitución establece un órgano de contralor, el Tribunal de Cuentas, que tiene el cometido de informar en materia de presupuestos; intervenir los gastos y pagos del Estado, los Entes y los Gobiernos Departamentales, y en general, controlar la gestión financiera de todos los órganos del Estado.

Deuda Pública:


            El Estado, como los particulares, puede recurrir al crédito en forma de empréstitos internos o externos. Este recurso es criticable cuando se destina a cubrir déficits presupuestales y debe reservarse para inversiones reproductivas, como una represa, por ejemplo, que se autofinancia, o para aquellas obras de infraestructura, una carretera, por ejemplo, que deben pagarse por generaciones sucesivas.



Bibliografía:

Ø  JIMENEZ DE ARECHAGA, Eduardo. (1987). Introducción al Derecho. Uruguay: fundación de cultura universitaria.