LOS PODERES Y LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES
Mucho
ha evolucionado la organización y estructura del Poder Ejecutivo, que ha sido
unipersonal y fuertemente presidencialista en 1830; dividido en unipersonal y
colegiado en 1917; unipersonal pero con posibilidades colegiadas y matices de
parlamentarismo en 1934; colegiado integral bipartidista y retrocediendo en la
tendencia hacia el parlamentarismo en 1952; unipersonal y presidencialista,
aunque restableciendo nuevamente ciertos matices de parlamentarismo en 1967.
La
Constitución de 1830:
La
Constitución de 1830 estableció un régimen de Ejecutivo unipersonal y
presidencialista con estricta separación de poderes inspirado en el modelo
norteamericano. Sin embargo a diferencia de la Constitución estadounidense, los
ministros podían ser llamados a sala para recabarles informes. Estos Ministros
eran simples secretarios del Presidente de la República.
De
este modo, el Presidente se transformó, por encima de los textos
constitucionales, en el centro de la vida política del país. En cada
departamento Juntas Económico-Administrativas, éstas actuaban bajo la
influencia y presión de Jefes Políticos.
Constitución de 1917:
La
segunda etapa del proceso evolutivo de nuestras Constituciones fue el
movimiento de reforma que culminó en la Constitución de 1917. Esta reforma tuvo
como objetivo fundamental corregir el principal defecto de la experiencia
presidencialista vivida durante el siglo XIX: la excesiva autoridad y el
ejercicio abusivo de sus poderes por el primer magistrado. Fue fundamentalmente
con ese objetivo que Batlle y Ordóñez lanzó la idea de un ejecutivo colegiado
integral, dividiéndolo en dos centros de por: el Presidente de la República
encargado de las relaciones exteriores, el orden interior y la seguridad
externa y un Consejo Nacional de Administración.
Otra
de las formas de prevenir los abusos del poder presidencial que había
constituido el “mal del siglo” bajo el imperio de la Constitución de 1830 fue
dotar a la minoría del Poder Legislativo de ciertos poderes de contralor de la
gestión del Poder Ejecutivo: un tercio de votos de la Cámara podía solicitar a
los ministros que fueran a su seno para dar explicaciones acerca de su conducta
funcional y el Poder Legislativo quedaba facultado para designar Comisiones
parlamentarias de investigación con fines legislativos o de contralor.
Otro
medio que se utilizó en 1917 para debilitar el Presidente de la República todo
poderoso, fue establecer una fuerte descentralización administrativa, por un
lado atribuyendo poderes propios a los gobiernos departamentales, incluso
acordándoles potestad impositiva y por otro, descentralizando los servicios
industriales y comerciales del Estado y la enseñanza en todas sus ramas
consagrando la autonomía de los Entes y la universitaria, al romperle cordón
umbilical que los ataba a la Presidente. Otra gran conquista de la Constitución
de 1917 fue incorporar al texto constitucional las garantías del sufragio ya
analizadas.
Constitución de 1934:
La
fórmula de 1917 que dividía al Poder Ejecutivo en dos centros de autoridad
paralelos no era viable, ya que acordaba a uno de esos vértices el mando de la
fuerza pública y al otro el manejo de los recursos.
Ello
provocó el golpe de Estado del 31 de marzo de 1933, del cual surgió la
Constitución de 1934.
Esta
Constitución vuelve al Ejecutivo unipersonal, pero ya no es un sistema
típicamente presidencialista sino que introduce ciertos elementos de
parlamentarismo. Al mismo tiempo se ha contemplado la posibilidad de que el
Ejecutivo pudiera funcionar en Consejo de Ministros, o sea en forma colegiada.
Por eso se llamó un sistema dúplex.
El
Consejo de Ministros se integra por los titulares de las respectivas carteras y
el Presidente de la República, que cuenta con doble voto en caso de empate.
Las
instituciones de parlamentarismo que se introdujeron fueron:
1.
La
posibilidad de que la Asamblea General decrete la censura ministerial,
individual o colectiva por mayoría absoluta de componentes.
2.
El
derecho del Presidente de disponer la disolución de las Cámaras siempre que se
mantuviera la censura por 2/3 de votos. Si se confirma la censura después de la
disolución caen el Presidente de la República y los Ministros.
Asimismo, esa Constitución
establecía que el Presidente de la República debía adjudicar los Ministros.
Constitución de 1942:
En
1942 se mantuvo el ejecutivo unipersonal pero se estableció un sistema con
caracteres más pronunciados de parlamentarismo. Otro aspecto destacable de la
Constitución de 1942 fue abolir el régimen de coparticipación obligatoria de
los dos grandes partidos, no sólo en el Consejo de Ministros, sino también en
el Senado, donde se había implantado lo que se llamó el Senado de 15 y 15.
Se
mantiene al mismo tiempo la censura ministerial y la facultad de disolución de
las Cámaras con los mismos efectos que en la Constitución de 1934.
Constitución de 1952:
El
objeto fundamental de la reforma constitucional de 1952 consistió en implantar
por primera vez la idea de Batlle y Ordóñez de un ejecutivo colegiado.
El
Poder Ejecutivo consistía en un Consejo Nacional de Gobierno de 9 miembros, 6
elegidos por la mayoría y 3 por la minoría mayor. La Presidencia del Consejo
era rotativa en el orden de la lista mayoritaria. Por otro lado, se suprimió la
exigencia de que los Ministros, designados por el Consejo, contaran con el
apoyo o respaldo parlamentario.
Constitución de 1967:
Este
texto ha vuelto al Ejecutivo unipersonal, suprimiendo el colegiado establecido
en 1952. No obstante, reaparece el Consejo de Ministros, presidido por el
Presidente de la República con voto decisivo en caso de empate. Las resoluciones
originariamente acordadas por el Presidente y el Ministro respectivo podrán ser
revocadas por el Consejo, pero los Ministros sólo podrán plantear los asuntos
de sus respectivas carteras.
SISTEMA ECONÓMICO DEL ESTADO:
Para
asegurar el funcionamiento del Estado y de los servicios públicos prestados son
necesarios los gastos: es preciso pagar a los funcionarios y a los proveedores,
conservar los locales y el material, abonar subvenciones y subsidios.
¿Cómo
hace el Estado para cubrir esos gastos públicos? La respuesta a esta pregunta
constituye el objeto de la Ciencia de las Finanzas, que regula el sistema
económico del Estado.
Hay
gastos públicos: es necesario cubrirlos. Para ello el Estado cuenta con una
potestad específica, que es la de imponer coactivamente gravámenes a sus
súbditos, generalmente prestaciones en dinero, como los impuestos, pero también
en servicios, por ejemplo, colaborar gratuitamente en un censo o en el control
de una elección, actuar como jurado, etc.
A
diferencia de los particulares, el Estado primero determina sus gastos y luego,
en función de ellos, los recursos necesarios para atenderlos. El punto de
partida de la actividad financiera es que el Estado no actúa con ánimo de lucro
sino que “primero gasta”, es decir, calcula sus ingresos en función de sus
gastos.
Recursos:
Si
el Estado necesita gastar, es evidente que debe contar con los recursos
necesarios para afrontar tales erogaciones. ¿Cuáles son los recursos del
Estado? El Decreto 1941/1968 enumera los recursos del Estado uruguayo en esta
forma:
1.
Los
impuestos, contribuciones, tasas que se establezcan de conformidad con la
Constitución de la República.
2.
La
renta de los bienes del patrimonio del Estado y el producto de su venta;
3.
El
producido neto de las empresas de dominio comercial e industrial del Estado en
cuanto no esté afectado por sus leyes orgánicas o especiales.
4.
El
producido de otros servicios que se prestan en cobro de retribución,
5.
Toda
otra entrada que se prevea legalmente o que provenga de hechos, actos u
operaciones que generen créditos o beneficios para el Estado.
Tributos:
Los
recursos más importantes son los que provienen de los tributos. El Código
Tributario nacional define el tributo como “el tributo cuyo presupuesto de
hecho se caracteriza por una actividad jurídica específica del Estado hacia el
contribúyete: su producto debe tener un destino ajeno al servicio público
correspondiente guardará una razonable
equivalencia con las necesidades del mismo”. Son ejemplos de tasas lo que cobra
el Municipio por el servicio de iluminación y/o alumbrado o la recolección de
basuras: los sellados y costos judiciales, el control de pesas y medidas etc.
Según la Constitución los gobiernos departamentales pueden cobrar tasa pero no
establecer impuestos sino sobre determinadas fuentes.
La
contribución es definida por el Código Tributario como: “el tributo cuyo
presupuesto de hecho se caracteriza por un beneficio económico particular
proporcionado al contribuyente por la realización de obras públicas o de otras
actividades estatales: su producto no debe tener un destino ajeno a la
financiación de las obras o actividades correspondientes.” Son ejemplos de esta
especie de tributo las contribuciones de mejora que deben abonar los
propietarios de un bien valorizado por una carretera.
Por
último, el impuesto es definido por el Código Tributario como “el tributo cuyo
presupuesto de hecho es independiente de toda actividad estatal relativa al
contribuyente” es decir, los tributos exigido sin contraprestación alguna a
cargo del Estado. Los impuestos pueden ser directos, como el impuesto a la
renta, al patrimonio, a la propiedad inmueble, o indirectos, como el impuesto a
las ventas, a las transferencias de bienes o los impuestos al consumo de
alcohol o tabaco.
Presupuesto:
La
actividad financiera del Estado se desarrolla según un ritmo regular y está
planificada. El conjunto de los gastos y recursos del Estado e previsto por
anticipado para un período determinado que es generamente de un año, según un
cuadro detallado que tiene carácter de obligatorio. En principio, no puede
efectuarse ningún gasto ni percibirse ningún ingreso fuer de los incluidos en
ese programa financiero que se denomina “presupuesto” en tanto que el
presupuesto de carácter privado es un mero acto de previsión de ingresos y
gastos, el presupuesto del Estado es un acto de previsión y a la vez de
autorización de ingresos y gastos que se efectúan por medio de una ley.
El
presupuesto tuvo en su origen causas políticas se trataba de estalecer un
control estricto del Parlamento sobre el Ejecutivo. Las Asambleas legislativas
que y habían impuesto el principio de que no podían establecerse tributos sin
su consentimiento, querían también controlar el empleo de los fondos votados y
exigir la renovación anual de sus autorizaciones tributarias. Quedó así
establecida la costumbre de agrupar en un documento el conjunto de ingresos y
gastos públicos previstos para el año siguiente y someterlo a la aprobación del
Parlamento, qie ejerce así el control de las finanzas.
Razones
de buen orden financiero se añadieron después a esta motivación política y
aparecieron entonces reglas precisas sobre la unidad y universalidad del
presupuesto y el equilibrio entre gastos y recursos.
El
principio de equilibrio exige que todos los gastos y recursos del Estado se
reúnan en un solo presupuesto. La universalidad es que no se compensen gastos y
recursos sino que todo aparezca reflejado: por ejemplo en la Dirección de
Aduanas han de figurar todos los gastos de sueldos y material y todos los
ingresos por tributos y no sólo el saldo neto a favor o en contra.
El
presupuesto nacional es el programa de acción del gobierno ya que los créditos
previstos para los diferentes servicios indican en forma precisa la actividad
que se espera de esos servicios y las reformas que se quieren introducir.
La
Constitución establece un órgano de contralor, el Tribunal de Cuentas, que
tiene el cometido de informar en materia de presupuestos; intervenir los gastos
y pagos del Estado, los Entes y los Gobiernos Departamentales, y en general,
controlar la gestión financiera de todos los órganos del Estado.
Deuda Pública:
El Estado, como los particulares, puede recurrir al crédito en forma de empréstitos internos o externos. Este recurso es criticable cuando se destina a cubrir déficits presupuestales y debe reservarse para inversiones reproductivas, como una represa, por ejemplo, que se autofinancia, o para aquellas obras de infraestructura, una carretera, por ejemplo, que deben pagarse por generaciones sucesivas.
Bibliografía:
Ø JIMENEZ
DE ARECHAGA, Eduardo. (1987). Introducción al Derecho. Uruguay: fundación de
cultura universitaria.
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