LOS SISTEMAS DE GOBIERNO SEGÚN SUS
ÓRGANOS:
Tomando
en cuenta la organización del Poder Legislativo, cabe diferenciar el régimen
unicameral y el bicameral. Si se atiende a la integración del Poder Ejecutivo
se distingue el Ejecutivo unipersonal del pluripersonal o colegiado. Por
último, en función de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, cabe
examinar la diferencia entre el parlamentarismo y presidencialismo.
Régimen unicameral y bicameral:
Mucho
se ha discutido la cuestión de si el Poder Legislativo ha de estar compuesto de
una sola Cámara o dividido en dos.
La
Cámara Alta o Senado surgió de la división histórica de los Parlamentos o
Estados Generales en diversos estamentos: la nobleza, el clero, y el “tiers
état”. La Cámara de los Lores, por ejemplo tiene este origen.
La
cuestión del unicameralismo o bicameralismo se suscita realmente en las
democracias representativas semi-representativas de Estados unitarios, sobre
todo cuando la elección de los integrantes de las dos Cámaras se hace en una
forma similar.
El
teórico de la democracia representativa
estricta, Sieyes, defendía el unicameralismo aduciendo que la ley es la
voluntad del pueblo, y éste no puede tener sino una voluntad. Si las dos
Cámaras discrepan, hay una que traiciona a la voluntad popular; si están de
acuerdo, una de ellas es innecesaria.
Este
argumento es sofístico, pues confunde la ley ya hecha con el proceso de su
elaboración. En la práctica, en nuestro país, como en muchos otros, se ha
mantenido la Cámara Alta o Senado por dos razones: en primer lugar porque la
existencia de una Cámara revisora asegura un estudio más detenido y ponderado
de los proyectos de ley. En segundo lugar, porque la Cámara Alta o Senado,
además de sus funciones legislativas, desempeña ciertas funciones específicas,
como acordar al Poder Ejecutivo la venia para la destitución de funcionarios o
la designación de los jerarcas de los servicios autónomos del Estado, o actuar
como tribunal de fallo en el juicio político. La supresión del Senado obligaría
a crear otros órganos para desempeñar estas funciones de contralor o
jurisdiccionales.
Parlamentarismo y presidencialismo:
Lo
que caracteriza al parlamentarismo es que el Ejecutivo se desdobla en un Jefe
de Estado, de funciones generalmente protocolares, y un jefe de Gobierno o
Primer Ministro que dirige un gabinete ministerial, generalmente extraído del
cuerpo legislativo, que traza la orientación política del Estado, es
responsable ante el Parlamento y debe dimitir cuando ha perdido su confianza.
En
el presidencialismo, en cambio, existe una rígida separación entre Ejecutivo y
Legislativo, y el Poder Ejecutivo está en manos de un Presidente de la
República que dirige los asuntos públicos con la colaboración de Ministros de
su confianza, elegidos por él, que no son por lo general legisladores y no
tienen acceso al Parlamento.
La
piedra de toque para distinguir ambos sistemas radica la posición de los
Ministros. En el régimen parlamentario los Ministros subsisten en sus cargos
mientras cuenten con la confianza del Parlamento: la fórmula que caracteriza el
sistema es la siguiente: una voluntad ministerial en conflicto con una voluntad
destinada a desaparecer.
El
parlamentarismo cuenta con dos mecanismos para hacer efectiva la
responsabilidad política ministerial: el voto de censura y la cuestión de
confianza. El voto de censura significa una divergencia con la política del
Ministro o del Gabinete: no debe confundirse con el juicio político, que
implica la comisión de un delito y un juicio penal ulterior. El solo efecto de
la censura es hacer efectiva la responsabilidad política del Gabinete o del
Ministro, creando la obligación de renunciar: se produce entonces la caída del
gabinete.
No
todo voto en contra a una propuesta del Gabinete suscita ese efecto: ello sólo
ocurre cuando el Gabinete ha hecho cuestión
de confianza, exigiendo, por ejemplo, que se le vote determinado
proyecto.
Y
como defensa ante el Parlamento el Gabinete dispone de la facultad de
disolución de las Cámaras, que es el contrapeso al abuso de poder en que puede
incurrir el Parlamento, por lo tanto, un elemento inherente al régimen
parlamentario.
El
régimen parlamentario apareció en Inglaterra a consecuencia del incremento de
la autoridad del Parlamento y el debilitamiento del Poder Real. Dado que el Rey
era irresponsable (The King can do no wrong) la responsabilidad ante el
Parlamento incumbía a los Ministros que lo aconsejaban. A comienzos de 1700 los
soberanos británicos se percataron de que, para gobernar con éxito, sus
ministros debían gozar, no sólo de su confianza sino también de la del
Parlamento.
En
cuanto al presidencialismo, el ejemplo típico es el de EE.UU donde el
Presidente de la República es a la vez Jefe del Estado y del Gobierno, es
elegido en forma indirecta pero de base popular, lo que le da legitimidad igual
a la de las Cámaras; existe una estricta separación entre Ejecutivo y
Legislativo, ya que los Ministros no tienen acceso al Congreso y no hay ni voto
de censura ni disolución de las Cámaras.
No
existe tampoco Gabinete sino que el Presidente de la República consulta a los Ministros
si quiere y no queda ligado por sus opiniones. Se cuenta que Lincoln consultó
en una ocasión sobre una propuesta que pensaba formular a sus siete Ministros,
quienes opinaron en contra. Lincoln resumió entonces el debate: siete votos por
no, uno por sí; gana el sí. Este sistema presidencialista se generalizó en las
Constituciones de los países de América Latina.
Ejecutivo unipersonal y pluripersonal:
En
el régimen presidencialista, en cambio, se ha planteado la cuestión de si el
órgano supremo del Poder Ejecutivo debe ser integrado por una sola persona, el
Presidente de la República, o por varias, en cuyo caso existe un ejecutivo pluripersonal
o colegiado.
Esta
fue una cuestión que se discutió en nuestro país desde que en 1913 Batlle y
Ordóñez propuso la colegialización del Poder Ejecutivo como medio para
debilitar la autoridad excesiva del Presidente de la República.
Esta
iniciativa desató severas críticas. Algunos se oponían al colegiado señalando
que un Ejecutivo pluripersonal haría sumamente lenta e indecisa la acción de un
poder que debe tomar decisiones urgentes en casos imprevistos de agresión exterior
o conmoción interna.
En
1952 se pudo realizar en nuestro país la experiencia de un colegiado integral,
que no duró sino 15 años. Pero dicha experiencia puso en evidencia defectos del
nuevo sistema: en un colegiado con coparticipación partidaria se fue muchas
veces al reparto de posiciones burocráticas y descendió el nivel de preparación
y capacidad de algunos consejeros, que no hubieran podido alcanzar la
Presidencia de la República.
REGIMEN DE
GOBIERNO NACIONAL
El
art. 4º de la Constitución establece que “la soberanía en toda su plenitud
existe radicalmente en la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de
establecer sus leyes del modo que más adelante se expresará”. La raíz de la
soberanía se encuentra en la Nación. Se adoptó deliberadamente la tesis de la
soberanía nacional en vez de la soberanía popular preconizada por Rousseau. A
diferencia de éste, para quien cada individuo tiene una parte alícuota de
soberanía, la doctrina que prevalece en la Constitución es que la soberanía
pertenece indivisiblemente a la Nación como un todo.
La
Constitución supone, por un lado, destacar la superioridad de la nación,
síntesis de la continuidad histórica, la solidaridad de las generaciones y la
permanencia de los grandes intereses colectivos sobre el pueblo concebido como
el cuerpo electoral de un momento determinado, y por otro lado, indicar la
necesidad de un sistema representativo como prohibición de mandato imperativo.
Los gobernantes o legisladores representan a toda la nación.
El régimen representativo y las
instituciones de Democracia directa:
El
art. 82 de la Constitución dice “la Nación adopta para su gobierno la forma
democrática republicana. Su soberanía será ejercida directamente por el Cuerpo
Electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum, e indirectamente
por los Poderes representativos que establece esta Constitución: todo conforme
a las reglas expresadas en la misma”
La
Constitución de 1830 establecía que la forma de gobierno de la nación era la
“representativa republicana” y la de
1917 describió esa forma de gobierno como “democrática representativa”; ambas
especificaban que la nación delega el ejercicio de su soberanía en los 3
poderes.
Otras formas de representación:
La
Constitución Nacional sólo admite como órganos gubernamentales y bien prevé la
existencia de órganos creados en base a otras formas de representación, como la
de intereses económicos o cuerpos profesionales, sólo asigna a los órganos así
constituidos una función de carácter consultivo o de asesoramiento.
Ciudadanía:
Según
una distinción señalada por Rousseau, los individuos que componen la población
del Estado se encuentran en dos situaciones diferentes respecto del poder de
éste: la de súbditos, sometidos a la autoridad del Estado y la de ciudadanos.
El
ciudadano no está sometido a la voluntad del Estado sino que concurre a formar
esa voluntad, los súbditos son los que obedecen y los ciudadanos los que
mandan. Nuestra Constitución distingue entre ciudadanía natural y legal. Son
ciudadanos naturales; los hombres y mujeres nacidos en el territorio o los
hijos de padre o madre oriental, por el hecho de avecinarse en el país e
inscribirse en el Registro Cívico.
Pueden
adquirir la ciudadanía legal; los extranjeros de buena conducta que tengan
capital en giro o propiedad en el país o profesen alguna ciencia, arte o
industria. Para adquirirla necesitan tener residencia habitual en el país,
durante tres años si poseen familia constituida o 5 en el caso contario. Con 15
años de residencia y reuniendo estas condiciones, se tiene derecho al sufragio,
aun sin obtener ciudadanía legal. El principal derecho del ciudadano en ser
miembro de la soberanía de la nación y en ese carácter es elector y elegible
para cargos públicos.
La
Constitución prevé distintas causas de suspensión de la ciudadanía, a saber la
ineptitud física o mental que impida obrar libre y reflexivamente; la condición
de procesado en causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaria; ser
menor de 18 años; ser condenado a pena de prisión, penitenciaria, destierro o
inhabilitación para el ejercicio de derechos políticos; el ejercicio habitual
de actividades moralmente deshonrosas y para los ciudadanos legales, el formar
parte de organizaciones sociales o políticas que, por medio de la violencia o
de propaganda que incite a la violencia, tiendan a destruir las bases
fundamentales de la nacionalidad. Se considera que así se forjan la
independencia y la soberanía nacional, la forma democrática republicana de
gobierno y los derechos, deberes y garantías de la persona humana.
El sufragio. Sus bases y garantías:
La
Constitución establece en el art. 77 las bases y garantías del sufragio.
La
primera de estas bases es la inscripción obligatoria en el Registro Cívico.
La
segunda base es el carácter de obligatorio del voto, que se consigue
estableciendo un sistema de sanciones indirectas como exigir la comprobación de
que se ha votado para cobrar sueldos o pasividades o realizar trámites
administrativos.
La
tercera base es el voto secreto incorporado también en la reforma de 1917 y
garantizado de modo riguroso por la ley electoral de 1925 que creó el Registro
Cívico Permanente.
La
cuarta base es la representación proporcional integral que consiste en atribuir
a cada partido un número proporcional legislativa en relación al número de
sufragios que ese partido ha reunido en el acto electoral. Los magistrados
judiciales, los directores de Entes Autónomos, los militares en actividad y los
funcionarios policiales deben abstenerse de cualquier acto público o privado de
carácter político, salvo el voto. La sanción en estos casos consiste en la
destitución e inhabilitación de dos a diez años para ocupar cualquier empleo
público y es aplicada por la Corte Electoral.
Y
el inciso 5 dispone que el Presidente de la República y los miembros de la
Corte Electoral no podrán formar parte de comisiones o clubes políticos, ni
actuar en los organismos directivos de los Partidos, ni intervenir en ninguna
forma en la propaganda política de carácter electoral.
Partidos políticos:
Al
principio, en la época de la Revolución Francesa, los partidos políticos no
eran vistos con buenos ojos. Se les consideraba como factores de división, que
se interponían entre el Estado y el individuo, y por lo tanto incompatibles con
la unidad y la homogeneidad de la Nación.
La
Constitución y las leyes electorales nacionales reconocen la existencia de los
partidos políticos y les atribuyen funciones de suma importancia. El art.77
par.11 de la Constitución dispone: “El Estado velará por asegurar a los
partidos políticos la más amplia libertad. Sin perjuicio de ello, los Partidos
deberán:
a)
Ejercer
efectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridades.
b)
La
máxima publicidad a su Carta Orgánica y Programa de Principios, en forma tal
que el ciudadano pueda conocerlos ampliamente.
La Corte Electoral, creada en
1924 e incorporada a la Constitución es el órgano independiente que conoce en
todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales y es juez de las
elecciones.
Con fecha 7 de junio de 1982
fue promulgada la Ley Fundamental nº 2, orgánica de los partidos políticos. El
art. 4to de esta Ley establece que “Los partidos políticos deben tener una
organización efectivamente democrática representativa; no serán nunca
patrimonio de persona, grupo, o familia y la forma de elegir sus autoridades
será por medio de voto secreto y conforme a las normas constitucionales,
legales y de sus Cartas Orgánicas”.
La Sección II, art. 10, que
“No se dará curso a las solicitudes de reconocimiento de un partido político
cuando las mismas sean formuladas por quienes hayan constituido organizaciones
políticas que, por medio de la violencia o propaganda que incite a la
violencia, tiendan a destruir las bases fundamentales de la nacionalidad
integrando asociaciones declaradas ilícitas. Tampoco se dará curso a las
solicitudes cuando el partido persiga esa finalidad o por ideología, principios
o denominación o forma de actuación evidencie conexión directa o indirecta con
partidos políticos, instituciones u organizaciones extranjeras o con otros
Estados.
La Sección III sobre el nombre
o lema de los partidos políticos establece en el artículo 12 que “La
denominación de un partido político constituye su lema y será de su uso
exclusivo”.
El artículo siguiente prohíbe
utilizar un “lema que contenga palabras
que hayan individualizado a partidos políticos disueltos”, y agrega que el lema
partidario deberá diferenciarse claramente del de cualquier otro partido.
Los partidos políticos deberán
tener órganos deliberantes, ejecutivos y disciplinarios y que la preeminencia
corresponderá al órgano deliberante nacional. Este órgano, que deberá reunirse
por lo menos una vez al año, tendrá a su cargo la adopción del programa de
acción que se propone desarrollar el partido, la nominación de los candidatos a
cargos públicos electivos y la modificación de su Carta Orgánica.
Está prohibido aceptar directa
o indirectamente contribuciones o donaciones anónimas o empresas comerciales,
industriales o financiera, de la banca privada, de empresas concesionarias de
servicios públicos o adjudicatarias de obras públicas o, finalmente, de
asociaciones profesionales laborales de cualquier tipo.
Elecciones y sistemas electorales:
Las
elecciones, que constituyen el rodaje esencial para el funcionamiento del
régimen democrático, pueden ajustarse a diferentes sistemas, los que
influencian los resultados de escrutinio e incluso la organización de los
partidos.
Un
primer sistema electoral es el británico, en el cual en una vuelta única, se proclama
electo al candidato que ha obtenido la mayoría de votos en cada
circunscripción. Este sistema fomenta el bipartidismo, pues lleva a las
tendencias vecinas a agruparse y obliga a una opción definida entre dos
candidatos. Esto induce al elector a dar su voto a aquel candidato que, aunque
no responda exactamente a sus ideas, es el que más se aproxime a ellas.
El
sistema es el de “ballotage” o escrutinio en dos vueltas, exigiéndose en la
segunda vuelta la mayoría absoluta de votos, o sea más de la mitad de los
emitidos. Es un sistema que se ha considerado necesario en un país donde
existen numerosos partidos y donde podría acceder al poder una persona elegida
por una minoría de votantes.
El
sistema que rige en nuestro país es la representación proporcional integral en
el Poder Legislativo, que asegura que cada sufragio tenga el mismo peso y
acuerda una representación equilibrada a la minoría.
Se ha
combinado este sistema con el llamado “doble voto simultáneo” quien coloca en
primer plano la opción por programas políticos, permitiendo que quienes adhieran
a ese programa, sin perjuicio de votar por el lema de ese partido. En el fondo,
es un sistema parecido al que se ha seguido en Estados Unidos con las
elecciones primarias y la Convención Partidaria, con la diferencia de que la
elección primaria y la definitiva se hace simultáneamente en el mismo acto
electora, lo que significa un ahorro nada despreciable de esfuerzo y dinero.
Bibliografía:
Ø JIMENEZ
DE ARECHAGA, Eduardo. (1987). Introducción al Derecho. Uruguay: fundación de
cultura universitaria.
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