Estructura del Estado. Forma:
En la Unión personal el vínculo entre los Estados
Miembros está constituido por una persona física: el monarca, en quien coincide
por azar de las líneas dinásticas, la calidad de jefe de distintos Estados, que
siguen siendo diferentes, como ocurrió con Carlos V, Rey de España y emperador
de Alemania.
En la Unión Real el vínculo no es ya la persona física sino el órgano – la institución monárquica misma –
como fue el caso de la unión entre Suecia y Noruega de 1815 a 1905.
Por último, en el Estado Federal el sistema de órganos
comunes propios de la Confederación se ha desarrollado hasta convertirse en un
nuevo Estado que posee poderes propios y directos sobre los habitantes. Por eso
puede decirse que la unión de los Estados Miembros que crea un Estado Federal
es una unión fértil, da vida a un nuevo Estado y unifica así a todos los
miembros.
Fines del Estado:
El tema de los fines del Estado, más que a la teoría del
Estado o al Derecho Constitucional, pertenece a la Ciencia Política. La
interrogante que se busca responder es ¿Qué es lo que debe hacer y qué es lo
que no debe hacer el Estado?
Clasificación de los fines del
Estado:
Una de las más acertadas es la de Jellinek quien
distingue las teorías de los fines expansivos del Estado, de las teorías que
llama de los fines limitados del Estado. Las primeras son las que favorecen la
extensión de los fines del Estado. Según esta posición del Estado puede o debe
tener fines tales, intervenir en todas las esferas de la actividad humana.
Para Platón, el Estado debía apoderarse de los niños,
arrebatándolos a sus padres, reglamentar su educación, dirigir sus diversiones,
asignar a cada uno la profesión que mejor se adaptase a sus peculiaridades e
inculcar por medio de una propaganda bien organizada, las ideas políticas que
interesaban a la pacífica conservación del Estado. La República de Platón, era,
pues, un modelo de Estado totalitario, es decir, de Estado cuyos fines
expansivos no reconocen límites y que considera que los del individuo deben
desaparecer o dar paso a los suyos.
En general, toda la antigua teoría del Estado reposa
sobre la idea de que el Estado debe procurar la felicidad de sus súbditos.
Desde que el Estado es el que define la felicidad de los hombres, el individiduo
queda desarmado ante ese Estado providencial.
Las teorías que asignan al Estado fines limitados tienen
la ventaja incuestionable de proteger al individuo contra la empresa estatal.
Dentro de estas teorías la posición extrema, enseña que
el Estado debe asumir una actitud prescindente e intervenir lo menos posible en
la actividad de sus súbditos. Esta es la posición que se describe con el nombre
de liberalismo que sostiene que la misión fundamental del Estado consiste meramente
en asegurar que el ejercicio de los derechos de cada uno no importe mengua del
ejercicio de los derechos de los demás, permitiendo así la conjugación de las
libertades individuales. Cada individuo posee un reducto, una zona en la cual
el Estado no puede ni debe penetrar, el reducto de sus derechos individuos. El
Estado debe actuar solamente cuando se produce solamente cuando se produce una
lesión a uno de esos derechos. Decía Kant que “la misión del Estado es
solamente asegurar la coexistencia de los derechos individuales”. Esta es la
concepción que se describe como del “Estado Gendarme”.
Pero las deficiencias e injustas de
una posición liberal extrema se pusieron de manifiesto en el terreno económico.
Anatole France decía con ironía características “la ley en su majestuosa
igualdad prohíbe tanto al rico como al pobre dormir bajo los puentes, mendigar
en las calles y robar pan”. Pero la teoría de “laissez faire” supone que
las partes que intervienen en la contratación son igualmente libres de cerrar trato
o no. Para que ello ocurra tienen que ser aproximadamente iguales en recursos e
igualmente capaces de resistir en caso de no llegar a un acuerdo.
Luego surgió la concepción neo-liberalista, la cual
afirma que en el terreno económico el Estado tiene el deber de intervenir para
establecer la igualdad de las partes, protegiendo a los elementos más débiles de
la sociedad. Esto es lo que ha llamado “welfare state” o “Estado bienhechor”.
Fines primarios y secundarios
del Estado:
Los fines primarios del Estado son aquellas tareas
esenciales e irreductibles que éste está llamado a desempeñar, cualquiera sea
su orientación política. Ellas consisten en mantener la paz y seguridad
interior; defender al Estado de la agresión externa y administrar justicia. Hoy
en día también pueden considerarse incorporados a los fines primarios del
Estado los servicios de cultura y educación y de higiene y asistencia pública.
Respecto de los fines secundarios el Estado puede actuar
en tres formas distintas:
1.
Reglamentando
la actividad privada.
2.
Estimulando
y vigilando esa actividad privada, y
3.
Por
último, sustituyendo la actividad del Estado a la actividad privada.
El Estado sustituye a la actividad privada cuando
interviene directamente en el campo económico, en calidad de patrono. Por
ejemplo, el Estado uruguayo creó en 1931 el monopolio para la fabricación o
destilación de alcoholes, sustituyendo una actividad privada que existía en esa
materia y se había convertido en monopolio de hecho a favor de un industrial.
Los fines del Estado y los
individuos:
Si bien las Constituciones, como se dijo antes, no
enumeran los fines del Estado en forma directa, señalan indirectamente lo que
el Estado puede y debe hacer, y lo que no puede ni debe hacer.
Al establecer los derechos humanos civiles y políticos se
está fijando un límite inviolable para el quehacer del Estado, ya que se le
impone el reconocimiento de la dignidad del hombre y de su condición de ser
libre y racional. El Estado no puede invadir esa esfera.
Se señala hoy como el fin principal del Estado el de
aumentar la prosperidad general de la sociedad asegurando el desarrollo
económico del país, lo que tiene como punto de partida indispensable el
desarrollo cultural y social de la población.
Radbruch, señala que hay dos posiciones básicas
contrapuestas: el personalismo y el transpersonalismo. Para el personalismo; el
valor supremo es la persona humana y el fin del Estado debe estar representado
por la salvaguardia de su dignidad y por hacer posible el mejor desenvolvimiento
ético y cultural del individuo. El transpersonalismo en cambio, sostiene que el
Estado tiene fines propios, más importantes que los el individuo.
Funciones del Estado:
El tema de las funciones del Estado no se refiere a
aquello que el Estado hace, sino a los medios a través de los cuales lleva a
cabo sus actividades.
Jellinek distinguía las funciones jurídicas del Estado y
sus funciones culturales.
El estudio de las funciones del Estado y la
diferenciación entre ellas, consiste, pues, en examinar las maneras distintas a
través de las cuales se realiza el Derecho, mediante el dictado de reglas
generales, la interpretación de esas reglas y su aplicación individualizada a
los casos concretos.
Para definir las funciones del Estado y distinguirlas entre
sí hay dos grandes criterios: uno formal y otro material.
Desde el punto de vista formal es distinguir entre sí las
diversas funciones del Estado en consideración al órgano del cual emanan.
Clasificarlas del punto de vista material, es inquirir la verdadera naturaleza
jurídica de cada una de ellas.
Según el primer criterio, función legislativa es aquella
que realiza el Poder Legislativo, función jurisdiccional es la que ejerce el
Poder Judicial y función administrativa es la que desempeña el Poder Ejecutivo
y también los Municipios y demás Entes Públicos.
Esta tesis es excesivamente simplista, porque los órganos
del Estado desempeñan funciones de diversas índole. Así, el Poder Legislativo
no se limita a dictar leyes sino que desempeña también funciones
administrativas típicas como nombrar funcionarios y aun judiciales. El criterio
formal es inexacto porque las distintas funciones no han sido atribuidas de
modo exclusivo a cada uno de los tres poderes, sino que solamente se han
asignado con un carácter preferencial y predominante.
El criterio material toma en cuenta la naturaleza
intrínseca de la función analizada en sí misma. Es función legislativa aquella
que consiste en la creación de normas innovadoras del derecho vigente, de
carácter general y abstracto, sea que se trate de una ley propiamente dicha, de
un decreto reglamentario emanado del Poder Ejecutivo o de una acordada de la
Suprema Corte de Justicia.
La dificultad mayor en este tema consiste en determinar
con precisión la que existe entre la función administrativa y la
jurisdiccional. Es éste uno de los problemas más intrincados de la Ciencia del
Derecho.
Un primer criterio sostiene que la diferencia radica en
el mayor margen de discreción que tiene para aplicar la ley el administrador
respecto de juez.
Un segundo criterio: señala como propio de la función
jurisdiccional el carácter irrevocable de la sentencia definitiva que pasa en
autoridad de cosa juzgada en tanto que el acto administrativo puede ser
recurrido y reformado.
Un tercer criterio observa que, a diferencia de lo que
ocurre en la función administrativa, en la función jurisdiccional la autoridad
que decide nunca es parte de conflicto, sino que es un tercero imparcial que
actúa por encima de las partes.
Finalmente, se ha descripto la función jurisdiccional
como una especie de aparato para componer el orden jurídico; cuando algo se
rompe en él, se desencadena la función jurisdiccional, a fin de proceder a su
restablecimiento.
El Estado, como toda persona jurídica, no puede actuar
por sí solo, sino que debe valerse necesariamente de personas físicas para
querer y obrar. Requiere pues, la intervención de seres humanos que le presten
una voluntad que él no puede tener. En el pasado esas personas físicas eran consideradas
como representantes legales de Estado, tal como si éste fuera una incapaz
sometido a tutela o curatela.
Pero la moderna doctrina del Estado, en especial por
intermedio de Jellinek, ha desarrollado para explicar la acción del Estado, la
teoría de órgano en lugar de ese concepto inexacto de representación o de
mandato, tomado del Derecho Privado.
Jellinek hace notar que de ningún modo cabe identificar e
órgano con el individuo de carne y hueso que lo ocupa en un momento dado.
Distingue entre el órgano en sí y el soporte o portador de órgano, que es la
persona física que lo ocupa hoy y lo desempeña en un momento determinado como
enseña el dicho popular, a rey muerto, rey puesto.
Pero también sería un error creer que el órgano es el
cargo en sí mismo ya que la virtud principal de la teoría del órgano consiste
en dotar al Estado de una vluntad que le falta y ésta no se encuentra en esa
entidad abstracta que es el cargo.
Por eso el órgano debe concebirse como el cargo, y dentro
de él los individus transitorios que lo van ocupando sucesivamente. El órgano
existe cuando el cargo contiene un ente humano dotado de la posibilidad de
querer.
Jellinek afirma que no se puede concebir el Estado sin
sus órganos. Hay entre ellos y el Estado una unión íntima e indisoluble.
Se suele decir que otro elemento integrante de la noción de
órgano es la competencia asignada a cada uno de ellos por el orden jurídico y
que un acto de un órgano que exceda esa competencia no obliga al Estado.
Clasificación de los órganos
del Estado:
Una primera distinción es entre órganos constitucionales,
o sea los creadores en la Constitución, como la Presidencia de la República o
el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y los no constitucionales, creados
por leyes o por decretos.
Otra distinción es entre los órganos independientes o
jerárquicos, que no tienen órgano superior por encima, como el Poder
Legislativo, el Ejecutivo o la Suprema Corte de Justicia, y los órganos dependientes o subordinados,
que están sometidos a jerarquía, como la Dirección General Impositiva, por
ejemplo.
Jellinek divide también los órganos en primarios y
secundarios. Primario es aquel que detrás de sí no tiene ningún otro órgano,
como por ejemplo el Cuerpo Electoral; en cambio un órgano secundario sería el
Parlamento, pues detrás de él Está el Cuerpo Electoral.
Se distingue por último, los órganos unipersonales de los
colegiados y los normales de aquellos otros extraordinarios que se crean en
épocas de excepción, como el Consejo de Estado.
Bibliografía:
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